Blog sur les Institutions et la Fonction Publique d’État

La Situation et les Perspectives des Finances Publiques
Rapport de la Cour des Comptes de Juin 2026

Temps de lecture : 15 minutes.

Dans un précédent billet consacré au rapport de la Cour des comptes de juillet 2024 sur la situation des finances publiques, nous analysions les constats et recommandations de la Cour des comptes.

La trajectoire pluriannuelle dressait alors une situation relativement favorable aux comptes publics avec une dette publique en repli à compter de 2026 et un déficit public inférieur à 3 % pour 2027. La Cour notait toutefois que le Gouvernement choisissait des hypothèses macroéconomiques très ambitieuses (croissance économique forte, quasi-plein-emploi), tandis qu’il ne documentait pas ses économies en dépenses, celles-ci étant par ailleurs essentiellement reportées à l’exercice 2027.

Le nouveau rapport de la Cour sur l’exercice 2026 et les projections 2027 dresse des perspectives tout à fait différentes¹.

Le rapport dresse un jugement sévère, les magistrats financiers jugeant les efforts budgétaires sur 2025 et 2026 insuffisants. La Cour invite ensuite les parlementaires et le gouvernement à envisager des scénarios de consolidation budgétaire inspirés par l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne.

Pour aller plus loin, voir également le billet des Légistes consacré à la note de la Fondation Jean Jaurès consacrée à la situation budgétaire de la France en fin d’année 2025.
Une Réduction du Déficit en 2025 qui ne Parvient pas à Enrayer la Progression de la Dette

Une Réduction du Déficit Portée par de Fortes Hausses d’Impôts

Les recettes totales (essentiellement fiscales et sociales) des administrations publiques ont augmenté de 57,8 milliards d’euros en 2025, soit une augmentation de 3,9 % par rapport à l’année 2024². Elles atteignent ainsi les 1 541,5 milliards d’euros.

Cette progression des prélèvements obligatoires³ porte le taux de prélèvement sur le produit intérieur brut (PIB) à 43,6 %, en progression de 0,9 point.

Cette progression du taux de prélèvement obligatoire est portée par une augmentation de plusieurs impôts et cotisations sociales pour un produit de 23 milliards d’euros, soit 0,8 point de PIB. L’augmentation d’impôts et de contributions sociales la plus élevée depuis 2013⁴.

40 % de la hausse des prélèvements obligatoires a porté sur les grandes entreprises (au titre de la surtaxe exceptionnelle sur les grandes entreprises).

L’autre explication de l’augmentation de cette progression des prélèvements obligatoires tient à la dynamique plus favorable de certaines impositions (hors augmentations des taux ou de l’assiette). C’est notamment le cas des impositions immobilières (par un certain regain du marché immobilier) et d’un effet report de l’impôt sur les sociétés. Toutefois, la TVA connait une croissance atone (0,1 %), ce qui induit une réduction de sa part dans le « bouquet sociofiscal ».

En conséquence, et comme on a pu le constater par le passé, les prélèvements obligatoires français reposent désormais davantage sur l’impôt sur les sociétés, nettement plus volatil en fonction de l’activité économique.

En synthèse :

Avec un taux de prélèvements obligatoires de 43,6 %, la France est dorénavant le pays avec le taux le plus élevé de l’Union européenne.

Une Dépense Primaire qui Continue d’Augmenter

La dépense publique totale (hors crédits d’impôts) a augmenté de 1,4 % en volume en 2025⁵ et représente à présent 56,6 points de PIB, en hausse de 0,3 point.

En valeur, la dépense publique sur 2025 est de 1 694 milliards d’euros. En augmentation de 41,2 milliards.

La hausse de la dépense publique s’explique par deux facteurs :
- Premièrement, l’augmentation de la charge d’intérêts de la dette qui atteint 65,7 milliards d’euros, en hausse de 5,6 milliards (soit + 9,3 %)
- Deuxièmement, par l’augmentation des dépenses sociales de 2,3 % en volume, tirées principalement par les revalorisations de prestations sociales (retraites, principalement) et les hausses des dépenses de santé.
On constate ainsi clairement une dégradation du financement (par rapport au PIB) de l’État⁶, des organismes divers d’administration centrale (ODAC)⁷, ainsi que des administrations locales⁸, par rapport aux organismes de sécurité sociale.

La dynamique est similaire s’agissant de l’évolution des dépenses salariales publiques (ONDAM compris), avec une augmentation de 1,9 % en valeur à 0,8 % en volume. L’État se démarque par un nouveau gel du point d’indice, des revalorisations indemnitaires et des mesures catégorielles en net ralentissement et un schéma d’emplois sous-exécuté.

Un Déficit en Réduction Insuffisante pour Enrayer la Progression de la Dette

En 2025, le déficit public a atteint 152 milliards d’euros, soit 5,1 points de PIB, en réduction de 0,7 point par rapport à 2024 (5,8 %).

L’amélioration du déficit est exclusivement liée à l’augmentation des prélèvements obligatoires (- 0,8 point), alors que les dépenses publiques continuent leur progression.

La Cour est toutefois inquiète par le caractère conjoncturel de cette embellie, liée à une élasticité des prélèvements obligatoires favorable⁹ et à des prélèvements fiscaux exceptionnels.

« L’ampleur de cette réduction reste fragile, car elle tient en partie à des facteurs non reproductibles sur 2026 (recettes non fiscales exceptionnelles, sous-exécution de dépenses de l’État et de l’ONDAM). »

À l’inverse, la Cour note un déficit des administrations de sécurité sociale qui constitue une nouveauté depuis la crise sanitaire, alors même que la situation économique n’est pas critique.

« La persistance de déficits massifs de la sécurité sociale est peu justifiable dès lors que l’économie ne se trouve pas en bas de cycle. Elle appelle des mesures de redressement qui sont pour l’instant absentes. Les dépenses sociales sont en effet constituées de prestations aux ménages qui, lorsqu’elles ne sont pas couvertes par des impôts ou des cotisations sociales, pèsent sur les générations suivantes auxquelles il incombe de rembourser cette dette sociale. »

Mécaniquement, la dette continue de se creuser, atteignant 3 460,5 milliards d’euros en 2025. Si la charge de la dette pèse désormais dans les comptes de la nation, aggravant nos difficultés, la Cour relève que le déficit primaire (hors charges de la dette) est très dégradé. Il conviendrait de réaliser une réduction du déficit de 90 milliards d’euros, soit 3 points de PIB pour stabiliser l’endettement.

Dans la zone euro, la France occupe dorénavant une place défavorable, étant le troisième pays le plus endetté derrière la Grèce (146,1 points de PIB) et l’Italie (137,1 points), mais le seul parmi ces Etats à ne pas avoir su diminuer son taux d’endettement au fil des exercices.

Des Objectifs Modestes pour 2026, et Probablement Inatteignables

Des Prévisions Macroéconomiques Dégradées

La guerre au Moyen-Orient a conduit à la dégradation des grands indicateurs : le taux de croissance étant ajusté de 1 % à 0,9 % et l’inflation de 1,3 % à 1,9 %¹⁰.

La Cour note tout d’abord le réalisme des ajustements proposés par le Gouvernement, « d’un ordre de grandeur similaire aux estimations produites au même moment par les principaux organismes (Banque de France, INSEE, OFCE, Rexecode). »

Une Dynamique Fiscale Incertaine

Le rapport d’avancement annuel (RAA) publié en avril 2026 prévoit une hausse de 39,4 milliards d’euros (soit + 2,6 %) des recettes publiques totales nettes des crédits d’impôt sur 2026 par rapport à 2025. Ce qui implique une nouvelle progression (+ 0,5 point) des prélèvements obligatoires à 44,1 points de PIB.

Si ces projections sont cohérentes avec la situation macro-économique pour la Cour, elles sont toutefois susceptibles d’aléas importants.

« Les aléas pesant sur cette prévision sont importants et dans l’ensemble orientés à la baisse, notamment parce qu’elle s’appuie (…) sur un ensemble d’hypothèses favorables. »

Les mesures nouvelles prévues sur 2026 conduiraient à 14,7 milliards d’euros de prélèvements supplémentaires. En cumulant les exercices 2025 et 2026, les prélèvements obligatoires supplémentaires s’établissent donc à 37 milliards d’euros.

La Cour considère le rendement de ces nouvelles mesures comme « incertain » et accentuant par ailleurs la divergence entre le taux de prélèvements obligatoires applicable en France et dans les autres économies européennes.

Des Objectifs de Dépenses peu Volontaristes

La Cour note une évolution des dépenses primaires « relativement contenue au regard des tendances passées » avec une progression de 1,8 % en valeur (0,5 % en volume) sur 2026, soit un rythme inférieur à l’activité. Cependant, le volume global de dépenses (charges de la dette comprises) augmente de 2,4 % en valeur, soit un niveau supérieur au PIB, pour atteindre le total de 1 734,8 milliards d’euros.

Cette hausse globale est donc pour près d’un quart portée par la charge de la dette qui représenterait 77,4 milliards d’euros en 2026, soit 2,5 points de PIB¹¹.

Cette envolée de la charge de la dette est liée aux conditions de refinancement de la dette moins favorables depuis février 2022 (guerre en Ukraine et choc d’inflation). Cette charge devrait ainsi représenter plus de 100 milliards d’euros en 2029.

Outre les intérêts d’emprunt, seules les dépenses militaires et la contribution au budget de l’UE augmentent. Les autres dépenses de l’Etat étant quasi-gelées¹².

S’agissant des dépenses de sécurité sociale, la Cour note un ralentissement de l’augmentation, avec un rythme désormais fidèle à l’activité économique et non plus en excès comme sur les exercices récents.

S’agissant des collectivités, les prévisions de la loi de finances pour 2026 sont particulièrement sévères avec une évolution des dépenses réelles en repli (comme pour l’État). La Cour note toutefois le caractère très hypothétique de ces projections, tout particulièrement dans le contexte de regain inflationniste.

Plus généralement, la Cour rappelle le contexte international et macroéconomique extrêmement incertain, porteur de risque sur la prévision budgétaire et le résultat de l’exercice 2026 (une aggravation du déficit étant possible).

Une Trajectoire Pluriannuelle à Reconstruire

La Grèce, le Portugal et l’Espagne poursuivent une trajectoire de désendettement ; à l’inverse, la France, l’Italie et la Belgique voient leur endettement progresser.

Plus grave encore, c’est la parole de la France qui fait défaut vis-à-vis de ses partenaires européens :

La France ne présente aucune cible de dépenses primaires garantissant un déficit public inférieur à 3 % en 2029 comme elle s’y était engagée auprès de ses partenaires européens¹³.

« Année après année, les efforts restant à produire pour respecter les cibles de déficit s’accroissent du fait d’un faible ajustement à court terme (aggravation du déficit public en 2023 et 2024, révision à la hausse de la cible de déficit du PLF pour 2026), qui reporte l’ajustement aux années suivantes »

À cette occasion, la Cour esquisse différents scénarios :
- Un scénario fidèle aux projections macro-économiques esquissées dans la programmation budgétaire du Gouvernement ;
- Un scénario de « dérive » qui envisage la prolongation du rythme de dépenses passé (son absence de maitrise) ;
- Un scénario de « choc macroéconomique » qui repose sur une aggravation des tensions internationales ;
- Enfin, un scénario de « hausse des taux » directeurs de la Banque centrale européenne avec une hypothèse de 100 points de base supplémentaires (+ 1 %).
À l’image de l’Italie, qui peine malgré des budgets primaires en excédent à se désendetter, la Cour relève l’importance de dégager une cible d’excédents élevée, afin de pouvoir reconstituer des marges budgétaires en cas de nouvelle crise.

Quelques Exemples Européens de Rééquilibrage Budgétaire

La Consolidation Budgétaire

En matière de consolidation budgétaire, la Cour relève l’importance de la constance.

Une consolidation budgétaire ne peut pas être conjoncturelle, à la faveur d’une accélération mondiale de l’économie ou d’une baisse des taux de la Banque centrale. Elle doit s’inscrire dans la durée, faire l’objet d’une trajectoire cohérente et adaptée.

Enfin, l’effort de consolidation nécessite d’identifier précisément l’effort nécessaire, en le distinguant de tout facteur exogène favorable.

La Cour présente ensuite deux approches méthodologiques permettant de mesurer cet effort de consolidation :
- L’approche quantitative repose sur la variation du solde primaire, corrigé du cycle économique (l’objectif est de neutraliser les fluctuations conjoncturelles en recettes ou dépenses pour apprécier l’effort prévu en loi de finances) ;
- L’approche narrative énumère les décisions prises par les gouvernements visant explicitement à réduire le déficit, indépendamment de la conjoncture. La méthode identifie ensuite, pour le pays considéré, l’effort en part de PIB.
Trois Exemples Européens de Consolidation : Allemagne, Portugal, Italie

L’Allemagne

L’Allemagne présente un modèle assis sur une politique macroéconomique explicite et une règle d’équilibre constitutionnelle. Sa consolidation budgétaire est donc particulièrement stable et cohérente¹⁴.

Cette politique tient sur trois piliers :
- Des aides sociales ciblées, notamment en matière d’assurance chômage (Hartz, 2003) ;
- L’allongement de l’âge de départ à la retraite à 67 ans en 2031 (loi de 2007) ;
- L’augmentation de trois points du taux normal de TVA, deux points étant affectés au désendettement et un point à la baisse des cotisations sociales.
À plusieurs reprises, le solde primaire s’est révélé positif sur les vingt dernières années, permettant à la dette de refluer de 81 % en 2010 à 58,7 % en 2019.

L’Allemagne doit toutefois faire face à de nombreux défis budgétaires, induits notamment par le réarmement, avec un objectif de 3,5 % de dépenses militaires pour 2029.

Le consensus des économistes anticipe ainsi un déficit public de 3,7 % pour 2026, induisant de nouveaux efforts budgétaires sur les prochains exercices¹⁵.

Le Portugal

Le Portugal est le seul des trois pays étudiés par la Cour à avoir effectué son ajustement sous contrainte extérieure. En l’espèce, en appliquant un mémorandum signé par le Gouvernement, la Banque centrale européenne (BCE) et le Fonds monétaire international (FMI), en contrepartie d’une aide de 78 milliards d’euros sur trois ans (de 2012 à 2014).

Ce programme comportait des mesures drastiques, à la fois sur les dépenses et les recettes publiques :
- En dépenses :
  - Pour les agents publics : une réduction de 5 % des rémunérations des agents publics, le gel de celles-ci sur les exercices suivants, la suspension des primes de fin d’année (13e et 14e mois), le relèvement du nombre d’heures travaillées (à 40 heures) et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux ;
  - Pour les travailleurs : suppression de quatre jours fériés¹⁶ et report de l’âge légal de départ à 66 ans (avec un mécanisme d’indexation de l’âge de départ en fonction de l’espérance de vie) ;
  - Pour les retraités : contribution de solidarité pour les pensions de plus de 1 500 euros ;
  - Enfin, la contraction des investissements publics (arrêt de la construction de la ligne TGV vers Porto et du nouvel aéroport de Lisbonne).
- En recettes :
  - Hausse du taux normal de TVA de 21 à 23 % ;
  - Forte hausse de l’imposition sur le revenu, avec la suppression de nombreuses niches fiscales, le relèvement de la tranche marginale d’imposition de six points ;
  - Hausse de la fiscalité sur les entreprises ;
  - Enfin, une politique active de privatisations.
Par ailleurs, des politiques actives ont été menées sur le marché du travail, en réduisant les indemnités de licenciement, la durée d’indemnisation en cas de chômage et en gelant le salaire minimal sur plusieurs exercices.

L’effort portugais a été considérable et particulièrement concentré. Du fait de la hausse des taux d’intérêt, il n’a été cependant visible sur le solde public total (charges d’intérêts comprises) qu’en 2019¹⁷.

La Cour relève toutefois les coûts économiques et sociaux particulièrement violents de cet ajustement budgétaire. Le taux de chômage ayant plus que doublé (de 7,6 % en 2008 à 17,2 % en 2013¹⁸), tandis que le pays a connu une récession très élevée (- 6,6 points de 2010 à 2013). En conséquence, une part importante de la population, notamment qualifiée, a émigré¹⁹, amputant le capital humain du pays.

La situation économique du pays est cependant aujourd’hui très favorable, et la « mémoire de la crise » incite les nouveaux gouvernements à maintenir un équilibre budgétaire²⁰. En conséquence, le Portugal emprunte désormais moins cher que la France, facilitant d’autant ses politiques budgétaires.

L’Italie

L’Italie occupe une place singulière : le poids de sa dette est tel qu’il contraint le pays à maintenir un excédent budgétaire primaire relativement élevé, sans toutefois lui permettre un désendettement.

L’Italie est par ailleurs plus coutumière des plans de redressement que la France. La première grande crise de 1992 conduisit par exemple le pays à dévaluer la Lire et à sortir du système monétaire européen²¹.

Dans la décennie 1990, l’Italie conduisit ainsi une vaste réforme de la fonction publique et des retraites, ainsi qu’une vague de privatisations et de hausses des prélèvements obligatoires.

La nouvelle crise des dettes souveraines de 2010 à 2012 conduisit le pays à conduire une nouvelle politique austéritaire avec une nouvelle réforme des retraites et de l’emploi public, de même qu’une réforme du marché du travail.

Malgré l’ampleur de ces ajustements, l’Italie n’est cependant pas parvenue à baisser son endettement, du fait du poids de la dette elle-même (avec une charge de la dette considérable) et de la croissance économique relativement atone. Elle est néanmoins parvenue à contenir son endettement, mais à un niveau élevé.

Les Facteurs à Considérer pour Conduire une Consolidation Budgétaire

La Cour des comptes identifie trois facteurs permettant de s’assurer de la réussite ou non d’une politique de consolidation budgétaire :

1. Un ajustement qui permet la stabilisation, puis la diminution du ratio d’endettement.

La stabilisation suppose un excédent budgétaire suffisant pour stopper la crise d’endettement, tandis que la régularité budgétaire permet seule de réduire in fine l’endettement. La Cour note ainsi que près de la moitié des ajustements n’ont pas permis de désendettement du fait de politiques budgétaires moins strictes dans les cinq années suivant le démarrage de la consolidation.

Cette régularité est particulièrement importante dans un contexte de vieillissement de la population : baisse de la population active et de la productivité, hausse des dépenses, notamment sociales.

2. Un ajustement adapté, avec des coûts macroéconomiques maitrisés

La consolidation ne doit pas trop porter atteinte au potentiel économique du pays. Certains ajustements ont été positifs (cas de l’Allemagne dans les années 2000 et auparavant du Danemark et de la Suède dans les années 1990), mais dans de nombreuses autres situations (Grèce, Portugal, Irlande), les effets récessifs ont été plus (trop) forts.

Sur ce point, voir le billet des Légistes sur les travaux de Nacache-Beauvallet.

La Cour appelle à concentrer les politiques d’ajustement en période favorable et sur des dépenses moins en lien avec la croissance potentielle du pays comme certains revenus de remplacement, comme les retraites.

La nécessité de renouveler avec l’équilibre de la balance commerciale et la compétitivité peut aussi induire une baisse des salaires réels.

3. Une attention aux effets distributifs

La baisse des transferts sociaux et l’imposition plus forte, notamment sur la consommation, pèse lourdement sur les plus faibles. La majorité des ajustements budgétaires ont ainsi conduit à une hausse des inégalités, ce que les exemples récents en zone euro confirment (Portugal, Italie).

La France, ayant déjà un niveau très élevé de prélèvements obligatoires, devrait être donc contrainte à des réductions de dépenses sociales potentiellement plus lourdes que celles de ses voisins européens.

Dans ce contexte, et pour conclure, la Cour appelle à une politique d’ajustement pluriannuelle déterminant clairement les priorités (climat, recherche, défense) en contrepartie d’ajustements budgétaires clairs.
1. Rapport par ailleurs assez étrange avec un déport de la présidente de la Cour, devant l’évident conflit d’intérêt. ↩
2. Soit plus que la croissance en valeur du PIB, de 1,9 %. ↩
3. Auxquels il faut joindre le produit des dividendes, amendes et sanctions financières, dont celles de l’Autorité de la concurrence avec une amende record de 150 millions d’euros à l’encontre d’Apple sur l’exercice. ↩
4. Parmi ces hausses d’impôts et créations de nouveaux impôts, la Cour note le relatif échec de la contribution différentielle sur les hauts revenus dont le produit n’a rapporté que 0,4 milliard d’euros sur les 2 milliards escomptés. Ce relatif échec porte notamment sur l’imposition des dividendes, les particuliers concernés ayant perçu moins de dividendes en 2025 pour échapper à la taxation (et inversement, en décembre 2024, peu avant l’entrée en vigueur de la mesure, les versements de dividendes ont progressé de 137 %). ↩
5. La Cour applique aux évolutions en valeur le déflateur du PIB, jugé plus pertinent que l’inflation. Les statisticiens apprécieront ces enjeux, qui rappellent les débats sur les règles d’indexation des minimas sociaux et des pensions de retraite. ↩
6. En précisant que l’évolution des dépenses étatiques tient précisément à la charge de la dette qui augmente. Hors charge de la dette, l’augmentation est de 0,3%. La Cour relève cependant des économies essentiellement de régulation, non pérennes. ↩
7. Environ 700 organismes, dont nombre d’opérateurs de l’Etat et organismes satellites : universités, Météo France, France Travail… ↩
8. Modération inédite depuis la sortie de la crise sanitaire, selon la Cour. Les dépenses d’investissement étant particulièrement faibles. ↩
9. Comme évoqué plus haut avec une augmentation des ressources fiscales issues du secteur immobilier et de l’imposition sur les entreprises. La Cour rappelle également que cette élasticité favorable est extrêmement rare et n’est donc pas appelée à se reproduire. ↩
10. Ce taux d’inflation semble aujourd’hui résister, voir la prévision actualisée de l’INSEE au 10 juillet 2026 (informations rapides n° 168) ↩
11. Soit plus que nos dépenses militaires (confer les travaux de Paul Kennedy sur La naissance et le déclin des grands empires). ↩
12. Donc en diminution compte tenu de l’inflation. ↩
13. La Cour rappelle que les règles budgétaires sont désormais établies en DPN : dépense primaire nette (hors charges d’intérêts). La cible française étant une croissance en valeur de celle-ci de 1,2% de 2026 à 2028. Toutefois, compte tenu des nouveaux équilibres macro-économiques (par ailleurs précaires), une cible de 0,4 % est désormais requise, ce qui semble irréaliste à court terme. Le « 3 % » n’est plus une règle utile pour apprécier la soutenabilité de la dépense publique du point de vue européen. ↩
14. « Sectaire » ou « austéritaire » pourraient qualifier certains opposants à cet « ordo-libéralisme », notamment en France. ↩
15. La Cour note toutefois la culture du compromis et de responsabilité allemande qui permet le pré-arbitrage des budgets nationaux par les membres de la coalition. ↩
16. Qui ont été peu à peu réintroduits avec l’amélioration budgétaire. ↩
17. Il s’agissait du premier excédent budgétaire du Portugal depuis 1974. ↩
18. Avant de redescendre à un plus bas niveau de 5,5 % en 2025. ↩
19. Estimée à 400 000 départs entre 2011 et 2015, pour un pays de 10 000 000 d’habitants. ↩
20. Le budget 2026 a été présenté avec un excédent nominal de 0,1 point de PIB. ↩
21. Le tout dans un cadre politique particulièrement critique avec l’opération judiciaire « Mani pulite » (mains propres) conduisant à démanteler un important système de corruption. ↩
20/07/2026
Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)
Temps de lecture : 13 minutes.

Professeur de sciences politiques à l’université de Princeton, Ezra Suleiman est l’un des grands professeurs spécialistes du système administratif français¹, avec notamment les anglais Howard Machin et Vincent Wright (voir par exemple l’article L’ENA, l’École qui Meurt Deux Fois sur Les Légistes).

Outre le présent ouvrage, il est surtout l’auteur d’un livre de référence sur l’élitisme administratif français : Les élites en France. Un classique, aux côtés de La Noblesse d’État : grandes écoles et esprit de corps de Pierre Bourdieu et de Pierre Birnbaum² avec Les Sommes de l’État : essai sur l’élite du pouvoir en France.

L’auteur, Ezra Suleiman.
La Remise en Cause de la Bureaucratie Administrative

Une Critique Économique de l’Action Publique

L’auteur rappelle que la critique du système bureaucratique est ancienne³, y compris par les théoriciens du système, comme Max Weber⁴.

Pour autant, et toujours selon l’auteur, on assiste à une phase nouvelle de contestation, qui s’attaque au principe même de l’idée politique.

Le marché domine désormais la société, au détriment de l’action publique.

Cette phase de suprématie du capitalisme et de l’idée de marché fait suite à l’effondrement du contre-modèle communiste.

Or, pour l’auteur, le libéralisme économique et politique suppose la capacité pour un État d’assurer le respect de la loi.

À cet égard, et toujours selon Ezra Suleiman, les critiques contemporaines en viennent à nier deux choses :
1. Que l’État est un outil⁵, et qu’en cela il est neutre ;
2. Que des intérêts collectifs puissent se manifester dans la sphère sociale et s’imposer sur la scène politique.
Autrement dit, la critique, souvent économique, de l’État et de l’action publique est… très économique. Elle nie les phénomènes politiques, sociaux et juridiques.

« L’économie est guidée par un modèle net d’allocation des ressources qui, en l’absence de conflits humains visibles, attend du marché qu’il détermine la manière la plus efficace d’allouer ces ressources insuffisantes. L’approche politique a davantage de mal à négliger les organisations, les groupes, les représentants d’intérêts particuliers, les pressions, les élections — bref, le laborieux processus de la politique en démocratie, lequel détermine l’allocation des ressources. »

Source : Pexels, Mikel Kvist

La Nécessité d’un État Structuré pour Assurer la Vie Économique et Politique

Nul ne peut nier qu’un État fort puisse constituer un danger pour la société et les libertés économiques. Toutefois, et en rejoignant les travaux de Max Weber et d’Aloïs Schumpeter⁶, l’auteur en vient à la conclusion qu’une structuration minimale de l’État (et de sa bureaucratie) est nécessaire à l’éclosion et au maintien d’une vie démocratique.

À cet égard, le règne démocratique suppose un cadre hiérarchique, contrôlé par le pouvoir politique et la définition de règles précises et aisément calculables, indépendamment des personnes.

L’uniformité de la bureaucratie renvoie au règne de la loi. Or, c’est précisément ce cadre impersonnel et froid, condition du caractère dépassionné de l’administration, qui fait l’objet des critiques les plus virulentes.

Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires

L’auteur cite ici les travaux de Juan Linz et d’Alfred Stepan sur la transition démocratique. Ces deux auteurs relèvent qu’une société civile indépendante ne peut pas parvenir à la constitution d’une structure démocratique sans le secours d’une bureaucratie professionnelle : « pas d’État, pas de démocratie ».

Pour Stephen Holmes, avec les mêmes conclusions, c’est justement l’impuissance de l’État russe⁷ qui explique l’échec de la transition démocratique.

Un pouvoir administratif, pour disposer d’une autorité légale et légitime, doit en effet disposer du monopole de la force et être responsable devant l’appareil politique et judiciaire⁸.

Les Nouvelles Conceptions de l’Action Publique

Quelques traits saillants se distinguent dans les réformes successives de l’administration :
- Une valorisation de l’esprit d’entreprise, de l’innovation, de l’ingéniosité ;
- La transformation de l’usager en client ;
- Le tassement des hiérarchies et la remise en cause des procédures ;
- De nouvelles modalités de mises en œuvre du service public : privatisation, sous-traitance, compétition.
Passer d’une culture de l’input : le recrutement, les moyens, les modalités d’exercice ; à une culture de l’output : les résultats (entendus comme la satisfaction du client au meilleur coût).

Ces nouvelles attentes répondent à un nouveau rapport au pouvoir politique lui-même :

« Les gens ne se satisfont plus simplement de voter en espérant que tout ira mieux. Ils exigent davantage de leurs représentants et les respectent moins. »

Ce sont donc deux concepts qui s’effacent : la figure du « citoyen-usager », remplacée par le client et celle de l’intérêt public, par celui du calcul. Être citoyen suppose un sens du collectif, de la communauté, ce que n’implique pas la qualité de consommateur.

« Transformer le citoyen en consommateur signifie en effet que ni l’État ni le citoyen ne peuvent attendre grand-chose l’un de l’autre. »

L’Ère de la Défiance

Le Rejet de la Sphère Politique

Depuis les années 60 aux États-Unis et les années 70 en Europe, la défiance à l’égard des politiciens et des institutions politiques et démocratiques est devenue inquiétante pour l’auteur⁹. Par ailleurs, ce mécontentement est désormais universel.

Toutefois, l’ensemble des réformes administratives menées sous le prisme de l’attaque contre l’administration n’a eu aucun effet sur la popularité des gouvernants, comme des administrations visées.

L’une des problématiques est, pour l’auteur, le concept de « surcharge démocratique »¹⁰, à savoir l’augmentation des exigences des citoyens et l’incapacité progressive de la puissance publique à satisfaire l’ensemble des demandes.

Il s’ensuit que la demande des citoyens n’est pas nécessairement une diminution du périmètre de l’État ou des dépenses publiques (notamment sociales)¹¹. Par ailleurs, l’administration est systématiquement plus populaire que les gouvernants (y compris aux États-Unis) et à un niveau comparable avec d’autres grandes organisations sociales comme la Justice, la presse, les syndicats ou les grandes entreprises.

Privatisation et Décentralisation

Depuis les années 70, à un rythme certes différent, mais de manière quasiment universelle, une politique de privatisation a été menée dans tous les pays occidentaux et au Japon.

À cette première diminution du périmètre de l’État s’est ajoutée une autre avec la régionalisation, dans des proportions plus variables suivant les modèles nationaux.

L’auteur évoque une « politisation de l’ethnicité », singulièrement en Belgique (région flamande), en Espagne (Catalogne), au Royaume-Uni (Écosse) et en France (Corse). Or, cette régionalisation, d’abord conçue pour répondre à quelques aspirations locales, s’étend rapidement à l’ensemble du pays¹².

Selon Ezra Suleiman, le modèle n’a pas apporté la preuve de son intérêt universel. La situation française s’illustre ainsi par un échec important de la décentralisation :
- Échec institutionnel, marqué par une forme d’illisibilité du pouvoir politique avec des compétences dévolues à une multitude d’acteurs (le « millefeuille » français) ;
- Échec politique avec une participation aux élections régionales et départementales particulièrement faible dans le pays ;
- Échec de la décentralisation elle-même, par la nécessité progressive de renforcer les prérogatives du préfet de région et de contrôler davantage les finances locales.
La Remise en Cause du Fonctionnement Administratif Bureaucratique

L’auteur rappelle la très grande diversité des modèles d’organisation publique.

L’administration weberienne est classiquement définie comme :
- Une politique de recrutement et de promotion très encadrée ;
- Une exigence de professionnalisme des agents ;
- L’insistance sur la neutralité ;
- Une formation préalable de haut niveau, le plus souvent en droit ;
- Une organisation hiérarchique ;
- Une forte spécialisation et différenciation entre structures administratives.
Pour autant, cet idéal-type se retrouve évidemment très peu dans sa forme pure. Le modèle le plus proche étant celui de la France.

Dans les autres pays¹³, la diversité est presque totale s’agissant des politiques de recrutement, de l’organisation (hiérarchique ou non), de la gestion des compétences (généralistes versus spécialistes), de la répartition des tâches et de la fragmentation organisationnelle (ou non).

Il est toutefois frappant de constater que les réformes les plus dures ont été menées sur les administrations étatiques les plus faibles, comme en Australie ou en Nouvelle-Zélande.

Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.

Les Réticences Françaises et Japonaises

Ces modèles partagent un système très similaire selon l’auteur :
- Élitisme ;
- Attractivité (notamment pour les jeunes diplômés) ;
- Prestige ;
- Réputation d’intégrité et d’efficacité.
Cependant, le modèle japonais se distingue par son très faible nombre de fonctionnaires au regard de sa population. De son côté, la France a fait le choix d’universaliser la qualité statutaire à la quasi-intégralité de ces emplois publics et d’opter pour une forte socialisation des dépenses.

Aussi bien en termes d’agents publics que de « fonctionnaires » stricto sensu, la France occupe la première place de l’OCDE.

Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.

L’autre singularité française est la velléité sans cesse répétée de réformes administratives¹⁴, rarement mises en œuvre¹⁵, malgré une profusion de rapports et propositions. Cette absence de réforme est en partie liée au desserrement des contraintes budgétaires pour l’auteur, la France n’ayant mis en œuvre aucun « vrai » plan de rigueur sur les cinquante dernières années.

L’auteur considère que le modèle français est en retard sur certains besoins de la population, et notamment en termes de reconnaissance d’identités collectives : culturelles, religieuses, sexuelles, ethniques, régionales…

L’égalitarisme français implique une bureaucratie effective et un mode de gestion plus juridique qu’économique. Il constitue aussi une forme de totem contre toute remise en cause de l’organisation et de la décision administrative.

L’administration française entretient donc une forme de légitimité autonome, qu’elle ne craint pas d’opposer aux pouvoirs politiques.

Les raisons de l’impossibilité de la transformation administrative française sont, selon l’auteur :
- L’absence de véritable stratégie gouvernementale : le changement en la matière est jugé trop coûteux politiquement et est ainsi laissé de côté ;
- Le nombre élevé d’élus locaux et d’échelons territoriaux, ce qui entretient une politisation importante des questions administratives ;
- L’opposition syndicale. Ce qui explique que les seules réformes d’importance ont été menées dans les Armées ;
- Enfin, le caractère très descendant et peu concerté des quelques réorganisations proposées.
Le Déclin de la Puissance Publique

Une Fonction Publique Moins Attractive

Il s’agit là d’un fait « probablement universel » pour Ezra Suleiman, dans un contexte de nette croissance du secteur privé, aussi bien du point de vue :
- Des disparités salariales ;
- Des évolutions professionnelles possibles ;
- De la progression professionnelle ;
- Et, de la transversalité.
Ce déclin est relativement indolore dans certaines sociétés, notamment anglo-saxonnes¹⁶, il interroge plus lourdement les japonais, français et espagnols.

Les raisons de cette désertion du service public sont semblables à celles qu’évoque Light¹⁷ dans son étude du secteur public aux États-Unis [disparité salariale, attaque contre les fonctionnaires des élus et des médias, absence de gestion des talents, manque de confiance dans les élus et administrations par les citoyens].

La disparité des salaires compte sans aucun doute parmi elles. La plus importante reste cependant l’incapacité de l’État à donner suffisamment de place à l’initiative, à l’innovation et à la continuité.

Une autre raison du déclin du secteur public tient au fait qu’une large part de ses missions stratégiques ont été abandonnées au privé¹⁸.

Le démantèlement progressif de l’appareil bureaucratique a eu pour conséquence que les tâches les plus exaltantes et prometteuses en termes de croissance, naguère confiées à l’administration, sont maintenant assurées par des institutions qui ne sont plus publiques¹⁹.

Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.

Une Fonction Publique Politisée et Déprofessionnalisée

Ce passage constitue le reflet anglo-saxon du précédent billet consacré au cas français (voir « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam)

Pour l’auteur, la politisation de la fonction publique a davantage affecté celle-ci que le New Public Management.

« La dichotomie politique/administration, laquelle a provoqué autrefois d’innombrables débats et analyses, est à présent lettre morte. »

Ce mouvement de politisation de la fonction publique est issu d’une littérature critique²⁰, dont les premiers ouvrages datent des années 60, à l’origine du concept de « technostructure ».

Le principe de neutralité souvent profondément ancré dans les pratiques des agents publics²¹, est alors renversé au profit d’une politisation des plus hauts emplois administratifs.

Eisenhower initie ainsi le Schedule C, permettant à l’Exécutif de nommer un individu non-fonctionnaire à un poste à responsabilité. Par ailleurs, les emplois à la discrétion de l’Exécutif augmentent. Aux États-Unis, 451 postes faisaient l’objet d’une nomination présidentielle en 1960, contre 2 393 en 1993²².

Cette politisation, qui tend à s’accroître également aux échelons inférieurs, implique pour l’auteur une profonde démotivation et une perte de sens.

Les États-Unis ont tourné le dos au recrutement au mérite, à la sécurité de l’emploi, au professionnalisme, à la spécialisation, à la neutralité pour embrasser une conception dont rien ne dit qu’elle est plus efficace mais qui politise une institution censément neutre.

Cette politisation extrême est aussi, voire plus importante encore en France, en raison du fait du prince²³ : le passage en cabinet ministériel étant désormais essentiel à la progression de carrière des hauts fonctionnaires. Ce mouvement est si profond qu’il contamine à présent les élus eux-mêmes : la moitié des ministres sont ou ont été fonctionnaires, près d’un quart des députés.

Pour l’auteur, cette politisation est porteuse de risques :
- Hyper-réactivité, ce qui implique le risque d’arbitraire, de procédure illégale et d’irresponsabilité administrative ;
- Court-termisme et manque de profondeur et de vision de long terme ;
- Un risque démocratique enfin, en réservant des postes sans contrôles externes ni procédures.
Le Cas des Transitions Démocratiques Récentes en Europe de l’Est

L’auteur en revient à son idée cardinale : la bureaucratie étatique (administrative), aussi gênante qu’elle puisse paraître, est indispensable à la vie démocratique.

« Le développement de la démocratie dans les sociétés européennes et aux États-Unis n’aurait pu se produire sans la présence d’une bureaucratie plus ou moins professionnelle. Il serait d’ailleurs tout à fait impossible de trouver un spécialiste de questions de développement politique et d’institutions démocratiques pour avancer l’idée qu’une démocratie aurait pu naître ou se consolider en un bref laps de temps sans une bureaucratie d’État compétente. »

En citant plusieurs exemples de transition démocratique (en l’espèce : la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque), l’auteur entend démontrer que les projets de démantèlement étatique n’ont pu être concrètement mis en œuvre. Les trois pays aboutissant finalement à la (re)constitution de fonctions publiques de carrières avec une législation abondante et précise sur les conditions de recrutement, formation, notation, analyse des résultats et des mécanismes de promotion.

Pour l’auteur, la construction d’une fonction publique intègre et compétente constitue finalement un investissement pour l’avenir : du point de vue démocratique et économique.

Quelle Politique de Réforme Bureaucratique ?

« Dans ce livre, je soutiens la thèse que les bureaucraties, comme toutes les institutions des sociétés démocratiques, ont besoin d’être réformées, d’évoluer et de s’adapter aux besoins changeants de la société et des techniques de gestion. Cela est indispensable à la survie de la démocratie même. Ces administrations sont financées par les citoyens et doivent agir dans un souci constant de parcimonie, d’efficacité et de responsabilité. La question centrale devient alors celle-ci : comment doit se faire leur adaptation pour que les usagers puissent être mieux servis sans qu’il soit permis aux tenants des réformes de détruire une institution qui demeure au cœur du fonctionnement de la démocratie ? »

L’auteur accepte l’évolution des conceptions démocratiques, et le besoin d’une « démocratie à temps plein », qui ne se résume plus aux seules élections périodiques.

Toutefois, s’il convient de considérer ces nouveaux besoins de la population, rien n’indique que la suppression de l’instrument de la décision politique constitue une solution.

« Toutes ces affirmations (sur la nécessité de réduire les fonctions de l’Etat et réformer sa bureaucratie) sont l’aboutissement d’une série d’illogismes. »

Le dénigrement par les politiques des fonctions et des services publics dont ils ont la charge ne participe, selon l’auteur, qu’à aboutir au dénigrement de la politique elle-même.

Par ailleurs, la gestion publique est une question politique. Réduire le service public à une activité de services, avec les mêmes règles et modes de gestion qu’une entreprise aboutit à détruire le lien commun entre les citoyens.

« Il faut à présent une guerre pour que les Américains aient conscience de former une communauté. »

Et, pour conclure :

« L’État demeure le principal gardien de l’ordre, de la sécurité, de l’harmonie sociale, (…) la source d’un élément essentiel, la confiance. Pour remplir ces fonctions, il faut sans aucun doute un appareil bureaucratique moins lourd, plus efficace et moins coûteux. Il en faut néanmoins un. La confiance dans l’autorité politique et le professionnalisme de celle-ci — ce que Weber appelle l’aspect “impersonnel” de l’autorité bureaucratique — restent des ingrédients de l’ordre démocratique. »
1. Après un passage à la Sorbonne, l’auteur fit sa thèse sur les politiques administratives et la haute fonction publique en France. ↩
2. Pour ceux intéressés par Pierre Birnbaum, ici un ouvrage récent de l’auteur : Où va l’État sur le blog Les Légistes. ↩
3. Pour Jeremy Bentham, l’individualisme est nié par l’État, qui se révèlerait par ailleurs inefficace, puisque seul l’intérêt personnel commanderait l’action. ↩
4. Max Weber était bien conscient des rigidités d’un tel système, qu’il envisageait comme empêchant les innovations. ↩
5. C’est ici la définition qu’en donne Weber : l’État est l’organisation qui détient le monopole de la violence justificative. ↩
6. L’auteur cite des propos de Schumpeter particulièrement clairs en la matière : « (la bureaucratie) n’est pas un obstacle à la démocratie, mais son complément inévitable. De même, elle est le complément inévitable au développement économique moderne. » ↩
7. Qualifié par l’auteur d’État « patrimonial » ou « sultanesque » : en apparence fort, mais en réalité dépourvu de tout lien avec la société. ↩
8. La force seule n’est pas politique. ↩
9. Cette défiance, abondamment documentée dans le cas français, concerne la sphère politique, mais aussi nombre d’organisations sociales ou institutionnelles, ainsi que les relations interpersonnelles elles-mêmes. ↩
10. Notamment théorisé par Jurgen Habermas, Samuel Huntington et Claus Offe. ↩
11. Et l’auteur cite la singularité française où l’État social constitue même un totem politique. ↩
12. C’est le cas de l’Espagne, devenu un État régionalisé malgré lui. Après avoir offert une collectivité spéciale à la Catalogne, ce fut au Pays Basque de solliciter ce droit. Puis à la Galice. Enfin à l’Andalousie. ↩
13. L’auteur cite l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis. ↩
14. L’auteur reprend à son compte une distinction proposée par Jean Picq entre la réforme administrative, technique, et la réforme de l’État, politique. L’une touche au fonctionnement et l’autre au périmètre. En réalité, ces deux réformes sont le plus souvent indissociables. ↩
15. L’auteur souligne l’exception de la loi organique relative aux lois de finances, qu’il date d’ailleurs étrangement du 29 juin 2001 (date de la saisine du Conseil constitutionnel), alors que le texte est promulgué le 1er août. ↩
16. La Commission Volker évoque en 1989 un phénomène de « crise tranquille », avec un décrochage salarial du secteur public, une absence de gestion des talents et une profonde démotivation des agents. ↩
17. Paul C. Light, auteur de The New Public Service en 1999. ↩
18. Le plus symptomatique est semble-t-il dans le monde spatial, c’est également le cas dans la recherche en intelligence artificielle. ↩
19. Il faut rappeler que la reconstruction française a été essentiellement menée par l’État avec ses grandes entreprises publiques : Charbonnage de France, Gaz de France et Électricité de France, la SNCF, Renault… et l’on pourrait évoquer également la Sécurité sociale, les routes, les télécommunications, l’éducation nationale et populaire, etc. ↩
20. Seymour Martin Lipset, James Burnham, Milovan Djilas, John Kenneth Galbraith. On pourrait peut-être y joindre en France Raymond Aron. ↩
21. The Pendleton Civil Service Reform Act de 1883 et The Hatch Act de 1939 pour les États-Unis. ↩
22. Cette augmentation sans fin du nombre d’emplois à la discrétion du gouvernement renseigne sur le peu d’efficacité de ce mécanisme selon l’auteur. ↩
23. En français dans le texte. Ce qui est valorisé dans le système français pour l’auteur n’est pas le caractère partisan du haut fonctionnaire, mais la fidélité et le service à un élu. ↩
27/06/2026

« La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam (2000)

Temps de lecture : 14 minutes.

La France, une République de mandarins ? a été publié en 2020. L’auteur, Jean-Patrice Lacam¹, y développe une thèse en deux mouvements :

D’abord, une politisation croissante de la haute fonction publique, à travers les nominations discrétionnaires, l’action des cabinets ministériels et l’extension des emplois dépendant directement du pouvoir exécutif.
Ensuite, une fonctionnarisation progressive de la vie politique elle-même, les hauts fonctionnaires occupant une place sans équivalent dans les institutions françaises, les gouvernements, les partis politiques et les sommets de l’État.

L’auteur décrit ainsi l’émergence d’un système original, distinct à la fois du modèle bureaucratique weberien et du spoils system américain. Le système français repose, en effet, sur une circulation permanente entre administration et politique, au sein d’un groupe social relativement fermé, largement recruté dans les mêmes écoles et les mêmes corps.

En conséquence, la question n’est alors plus seulement celle de l’indépendance de l’administration, mais celle de la concentration du pouvoir entre les mains d’une élite administrative. Celle-ci étant à la fois servante et détentrice du pouvoir politique.

La Politisation Progressive de la Haute Fonction Publique

De la Séparation Weberienne à la Subordination Politique

Jean-Patrice Lacam oppose deux formes de subordinations de l’administration.

Le modèle weberien classique, qui pose la subordination de l’administration au pouvoir politique. Ce faisant, la séparation est stricte entre le pouvoir politique qui décide et les fonctionnaires qui exécutent.
Le modèle français actuel de subordination par « dilution ». Les frontières entre administration et politique deviennent plus poreuses. Dans ce système, les mêmes individus circulent entre les deux univers. En conséquence, les logiques partisanes pénètrent progressivement les structures administratives (et inversement).

Source : University of Amsterdam, Artis Library

Cette évolution se manifeste notamment par la politisation des emplois supérieurs de l’État. Elle produit parfois un phénomène de « doublure » : derrière la hiérarchie officielle se développe une hiérarchie officieuse constituée de conseillers, chargés de mission et collaborateurs politiques. Coexistent une fonction publique ordinaire et une fonction publique d’exception.

L’auteur identifie plusieurs indicateurs de cette évolution :

L’augmentation des effectifs entourant les responsables politiques ;
Un nombre de plus en plus élevé de hauts fonctionnaires ;
La rotation accélérée des personnels (turnover) ;
La multiplication des emplois de conseillers spéciaux ou de chargés de mission auprès de dirigeants.

Le mouvement est d’abord impulsé par les responsables élus avant d’être progressivement intégré par l’administration elle-même. Certains directeurs d’administration centrale en viennent ainsi à se constituer leurs propres entourages, reproduisant à leur niveau les logiques de cabinet.

Les Nominations Politiques Comme Instrument de Gouvernement

Selon l’auteur, l’alternance de 1981 constitue un moment décisif².

Entre mai 1981 et mars 1986, seize membres du Conseil d’État et une dizaine de membres de la Cour des comptes sont nommés au tour extérieur. Une vingtaine de sous-préfets et commissaires de la République connaissent également cette voie d’accès.

La loi nᵒ 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État élargit les possibilités de recrutement à la quasi-totalité des corps d’administration supérieure (dont les grands corps) par un concours spécial³. Dans le même temps, la loi nᵒ 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public abaisse certaines limites d’âge⁴ (ce qui facilite la libération de postes) et pose un principe de nomination à la discrétion du gouvernement sans autre catégorie que l’âge pour un tiers des emplois vacants⁵.

Pour Lacam, l’objectif poursuivi est clair : permettre au pouvoir politique de remodeler les sommets de l’appareil d’État.

Au Conseil d’État, de 1981 à 1989, la moitié des nominations concernent des individus ayant exercé de hautes fonctions politiques.

La dynamique ne concerne pas uniquement les grands corps. Les emplois administratifs supérieurs relevant de la décision gouvernementale sont également concernés :

Directeurs d’administration centrale ;
Secrétaires généraux ;
Préfets ;
Ambassadeurs ;
Recteurs ;
Dirigeants d’établissements publics ou d’entreprises publiques.

L’auteur estime que la volonté de politiser les sommets de l’État apparaît particulièrement visible au début des années 1980. En janvier 1982, les trois quarts des recteurs sont remplacés. En 1984, seuls 28 % des directeurs d’administration centrale nommés sous la majorité précédente sont encore en fonction.

L’alternance de 1986 ne marque pas une rupture mais une inversion du phénomène. Lacam parle d’une politisation « de combat »⁶. Après un an, les deux tiers des préfets, la moitié des recteurs et des directeurs d’administration centrale ainsi qu’un tiers des ambassadeurs ont été remplacés.

La loi du 2 juillet 1994 viendra néanmoins limiter le recours au tour extérieur en le plafonnant au cinquième des nominations.

Les Cabinets Ministériels au Cœur du Système

La politisation administrative se manifeste tout particulièrement à travers les cabinets ministériels.

L’auteur propose trois critères de mesure :

Le nombre de conseillers ;
Leur profil, s’il est davantage politique que technique ;
Leur rythme de renouvellement.

Durant les premières années de la Ve République, les cabinets demeurent relativement contenus. À l’exception du gouvernement Chaban-Delmas, ils comptent généralement moins de trois cents collaborateurs.

La situation change à partir de 1981. Le gouvernement Mauroy dispose de 391 collaborateurs contre 226 pour le gouvernement Barre.

La progression se poursuit jusqu’au record atteint sous Michel Rocard avec près de 700 membres de cabinet.

Une tentative de réduction intervient sous Alain Juppé avec seulement 198 collaborateurs. Cette diminution reste toutefois temporaire. Le phénomène repart rapidement à la hausse sous Lionel Jospin.

Pour Lacam, cette évolution traduit l’installation durable d’un mode de gouvernement fondé sur les entourages politiques.

Un « Système des Dépouilles » à la Française

Une Originalité Française

L’auteur rapproche le système français du spoils system sans pour autant les confondre.

Environ 900 postes relèvent directement de la discrétion gouvernementale, tandis que 4 000 à 5 000 personnes occupent des emplois fonctionnels susceptibles d’être affectés par les alternances.

« Nulle part en Europe occidentale on ne trouve une proportion équivalente d’emplois à la discrétion du pouvoir politique. »

Cependant, contrairement au modèle américain, les fonctionnaires français ne subissent généralement pas de préjudice personnel durable. Les mécanismes de reclassement demeurent puissants et les solidarités de corps facilitent les repositionnements⁷.

Cette situation produit même un effet paradoxal : la multiplication des postes hiérarchiques permet souvent de recaser les sortants.

L’autre singularité du système réside dans sa fermeture.

Les fonctionnaires intermédiaires comme les acteurs issus du secteur privé demeurent largement exclus de ce mécanisme de circulation des postes⁸.

« La fermeture à tout ce qui n’est pas fonctionnaire supérieur est une composante de l’alternance administrative à la française qui, en l’état actuel de notre système de grandes écoles et de notre organisation en corps, est assurée de perdurer. »

Une Professionnalisation des Fonctions de Cabinet

L’auteur insiste également sur l’apparition d’une véritable carrière de cabinet.

Alors que dans d’autres démocraties ces fonctions demeurent habituellement temporaires, la France voit émerger des professionnels du travail politique administratif.

Les cabinets ministériels constituent ainsi :

Un lieu d’apprentissage du pouvoir ;
Un accélérateur de carrière ;
Un instrument de sélection des futures élites administratives et politiques.

Cette professionnalisation contribue à renforcer la fermeture du système et à reproduire les mêmes profils au sommet de l’État.

Les Causes et les Effets de la Politisation Administrative

Les Racines Institutionnelles du Phénomène

Pour Lacam, la politisation administrative trouve ses origines dans plusieurs facteurs convergents.

Le premier est la vision gaullienne de l’État. Le général de Gaulle attribue à la haute fonction publique une compétence supérieure lui permettant d’occuper une place centrale dans la conduite des affaires publiques.

Cette conception se traduit :

Par la présence importante de ministres techniciens dans les premiers gouvernements de la Ve République⁹ et
Par un recrutement quasi-exclusivement dans la haute fonction publique pour les membres de cabinet¹⁰.

Le deuxième facteur est la stabilité institutionnelle. Les ministres demeurent plus longtemps en fonction qu’auparavant. Ils disposent donc du temps nécessaire pour constituer des équipes fidèles et promouvoir leurs collaborateurs.

Le troisième facteur réside dans la bipolarisation de la vie politique et dans le renforcement du présidentialisme¹¹.

Enfin, le droit de la fonction publique lui-même facilite cette évolution :

« Si la République gaullienne a conditionné favorablement la politisation administrative, c’est le droit de la fonction publique qui l’a rendue et continue de la rendre en partie possible. »

Les nominations au tour extérieur évoquées plus haut, comme celles de hauts fonctionnaires à des postes de direction, manifestent cette emprise du politique sur la fonction publique.

Pour l’auteur, c’est aussi le signe d’une fonction publique en déclin. Le seul mécanisme de mobilité sociale ascendante disponible étant le fait du Prince.

Les Arguments des Partisans de la Politisation

Les défenseurs de la politisation avancent trois justifications principales.

L’amélioration de l’efficacité du système politico-administratif. Un responsable politique doit pouvoir s’entourer de collaborateurs partageant ses objectifs.
La limitation du pouvoir technocratique. La nomination politique constituerait un contrepoids nécessaire à l’autonomie des grands corps.
La démocratisation de l’accès aux plus hauts postes de l’État.

Cette argumentation repose sur l’idée que la politisation permettrait de lutter contre trois dysfonctionnements :

L’incompétence ;
L’absence de loyauté ;
La routine administrative.

Mais, paradoxalement, c’est parce que l’ENA a instauré une forme de monopole sur la haute fonction publique que le pouvoir politique s’est senti le besoin « d’ouvrir les fenêtres ».

Les Limites du Modèle

L’auteur demeure sceptique face à ces justifications de la politisation.

La cooptation et le recrutement affinitaire ne présagent en rien de la compétence, ni de la loyauté.

Par ailleurs, la nomination discrétionnaire ne démocratise pas davantage l’accès aux responsabilités. Les bénéficiaires restent très majoritairement issus des mêmes élites administratives.

L’année 1984, pourtant particulièrement favorable aux nominations politiques, profite presque exclusivement à des énarques.

Les coûts du système apparaissent en revanche plus visibles :

Instabilité des équipes ;
Découragement des fonctionnaires neutres ;
Développement de comportements de servilité des fonctionnaires les plus ambitieux ;
Augmentation des coûts de coordination ;
Multiplication des mécanismes de reclassement (et de leurs coûts).

Certains observateurs vont jusqu’à considérer que la prolifération des réseaux informels de décision constitue une menace pour le fonctionnement démocratique lui-même.

Les Réformes Envisagées

L’auteur recense plusieurs pistes de réforme¹².

La première consiste à réduire la taille et les prérogatives des cabinets ministériels, conformément aux recommandations du célèbre « rapport Picq » de 1994.

Une telle évolution suppose cependant :

Le renforcement des secrétariats généraux ministériels ;
La revalorisation des directeurs d’administration centrale ;
Le développement de compétences spécialisées au sein des administrations.

L’auteur mentionne également :

Une revalorisation statutaire des administrateurs civils ;
Un encadrement déontologique renforcé ;
Des politiques de rémunération plus attractives ;
La diminution des structures parapubliques ;
Un contrôle accru des nominations discrétionnaires (par des commissions ad hoc) ;
Enfin, la démission en cas de fonctions politiques très exposées.

La Ve République et la Montée d’un Néo-Mandarinat

Une Haute Fonctionnarisation du Pouvoir Politique

La seconde partie de l’ouvrage inverse la perspective.

Après avoir étudié la politisation de l’administration, l’auteur analyse la fonctionnarisation de la politique.

Selon lui, la Ve République favorise l’émergence d’une « République des énarques » dans laquelle les hauts fonctionnaires occupent une place exceptionnelle :

Les énarques sont surreprésentés parmi les grands élus, leurs directeurs de cabinets et conseillers et les dirigeants de leurs administrations.

La France connaît ainsi plusieurs voies d’accès au pouvoir politique :

La voie élective traditionnelle ;
La voie militante ;
La voie médiatique (plus récente) ;
Et, la voie mandarinale, désormais assise sur une réussite préalable du concours de l’ENA.

Cette dernière constitue, selon l’auteur, l’un des traits les plus originaux du système français.

« Dans aucune des grandes démocraties n’existe, au même degré qu’en France, un recrutement aussi intense du personnel politique dans les rangs de la haute administration. »

Le parcours typique du haut fonctionnaire devenu responsable politique suit une séquence désormais classique :

Haute administration ;
Cabinet ministériel ;
Parlement ou gouvernement ;
Exécutif local.

Lorsqu’il appartient à l’opposition, une étape partisane intermédiaire peut s’ajouter.

Une Présence Sans Équivalent dans les Institutions

Cette présence se mesure évidemment dans l’entourage des ministres.

L’auteur y relève la domination des grands corps, du corps préfectoral et des diplomates dans les cabinets ministériels. Celle-ci apparaît de plus en plus marquée sous la Ve République¹³.

Elle s’applique ensuite aux ministres eux-mêmes.

Cette évolution est principalement liée à leur poids numérique croissant dans les sommets administratifs.

Bruno Le Maire, dans son ouvrage Le temps d’une décision, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques. — Bruno Le Maire, dans son ouvrage *Le temps d’une décision*, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques.

La rupture est particulièrement visible au niveau gouvernemental.

Sous la IIIᵉ et la IVᵉ République, les présidents du Conseil issus de la haute fonction publique demeuraient relativement rares¹⁴. Sous la Ve République, environ deux tiers des Premiers ministres en sont issus.

La même tendance s’observe chez les ministres. Alors que les républiques précédentes recrutaient parmi les enseignants, militaires ou professions libérales (avocats¹⁵, journalistes, médecins), la Ve République fait une place beaucoup plus importante aux hauts fonctionnaires.

Les présidents de la République eux-mêmes illustrent cette évolution. À l’exception de François Mitterrand et de Nicolas Sarkozy, les chefs de l’État de la Ve République proviennent tous de la haute administration¹⁶.

Une Influence qui Dépasse l’Exécutif

L’essaimage de la haute fonction publique ne se limite pas au gouvernement¹⁷.

La proportion de hauts fonctionnaires augmente également :

À l’Assemblée nationale¹⁸ ;
Dans les exécutifs locaux¹⁹ ;
Au sein des partis politiques²⁰ ;
Dans les centres de réflexion.

La progression est particulièrement visible dans les partis de gouvernement où les hauts fonctionnaires occupent fréquemment les postes de direction.

L’auteur observe notamment qu’à partir des années 1980 le Parti socialiste connaît lui aussi une forte technocratisation de ses structures dirigeantes.

Les Origines de ce Mandarinat

Un Héritage Ancien Réactivé par la Ve République

Sous la Restauration et le Second Empire, les hauts fonctionnaires occupaient déjà une place importante dans la vie politique²¹. Leur influence recule sous la IIIe République avant de renaître avec la Ve.

Selon l’auteur, cette tradition n’a jamais totalement disparu. Elle constitue un héritage collectif propre à la haute fonction publique française.

« On peut penser qu’il existe chez les fonctionnaires d’autorité des dispositions héritées de l’histoire de leur groupe social saisi en tant qu’acteur collectif de longue durée, qui leur permettent d’envisager l’engagement dans le métier politique comme une chose assez naturelle. C’est ce que suggère la facilité avec laquelle le général de Gaulle, revenant aux affaires en 1958, a pu confier des ministères à des « grands commis » de l’État. »

La Ve République propose un terrain particulièrement favorable à sa réactivation.

Le Triomphe de la Technostructure

De 1975 à 1990, le nombre de hauts fonctionnaires n’a augmenté que d’une centaine de personnes alors que les effectifs totaux de fonctionnaires ont progressé de 60 % sur la période.

S’en est suivie une forme plus achevée d’élitisme : la victoire des cadres supérieurs²².

Le général de Gaulle a, à cet égard, probablement joué un rôle important par son mépris du parlementarisme et sa vision technicienne de l’État.

En confiant des responsabilités ministérielles à des hauts fonctionnaires, il a ouvert la porte à une transformation progressive des fonctions gouvernementales, de plus en plus en symbiose avec l’État.

Sortir de l’ENA, c’est disposer d’une formation juridique, historique et économique. Avoir des emplois en interaction avec le pouvoir politique. Maîtriser le mode de négociation politique (en négociation interministérielle ou avec des fédérations professionnelles). Disposer d’un réseau extrêmement étendu et puissant.

La fonction de chef de l’État incarne à l’extrême ce penchant (technocratique) :

Il n’est pas responsable devant le Parlement ;
Le pouvoir de nomination du Gouvernement devient sa prérogative, ce qui lui permet de nommer des fonctionnaires, plutôt que des élus (jugés désobéissants ou moins capables) ;
Enfin, le système de carrière du fonctionnaire élimine presque tous les risques d’une carrière politique²³.

Une Crise de Représentation ?

L’auteur identifie plusieurs conséquences problématiques.

La concentration du pouvoir au sein d’un groupe relativement homogène socialement, scolairement et professionnellement ;
L’affaiblissement des clivages idéologiques traditionnels au profit d’une culture administrative commune — la « technocratie » ;
Une crise de représentation susceptible d’éloigner les citoyens des institutions.

Lacam évoque plusieurs mécanismes favorisant la reproduction de cette élite :

Un effet de « club » ;
Un effet de proximité lié aux cabinets²⁴ ;
Un effet réactif de politisation²⁵ ;
Un effet d’image valorisant les hauts fonctionnaires dans la compétition électorale²⁶.

Les Réformes Proposées par l’Auteur

L’auteur conclut en proposant de rééquilibrer les relations entre administration et politique.

Il suggère notamment :

D’imposer la démission ou, à tout le moins, la disponibilité aux fonctionnaires souhaitant exercer durablement des responsabilités politiques²⁷ ;
De réduire les avantages statutaires liés à l’engagement politique²⁸ ;
De renforcer les garanties offertes aux salariés du secteur privé ;
De moraliser la vie publique afin d’en élargir l’accès.

L’objectif n’est pas de bannir les hauts fonctionnaires de la politique mais de limiter les avantages structurels dont ils disposent par rapport aux autres citoyens.

Annexe : Effectifs des cabinets Ministériels de 1960 à 1997

Gouvernement	Nombre total de membres de cabinet
Debré (1960)	259
Pompidou (1966)	274
Couve de Murville (1968)	291
Chaban-Delmas (1972)	356
Messmer (1973)	284
Chirac (1975)	224
Barre (1976)	226
Mauroy (1981)	391
Fabius (1984)	293
Chirac (1986)	369
Rocard (1988)	370
Cresson (1991)	371
Bérégovoy (1992)	428
Balladur (1993)	332
Juppé 1 (1995)	198
Juppé 2 (1996)	312
Jospin (1997)	448

L’auteur est un professeur agrégé de sciences sociales et docteur en sciences politiques. Ce sujet n’est pas neuf puisque sa thèse portait sur un sujet connexe : « De la relation de clientèle au clientélisme : les théories revisitées. » Il enseigne à l’université Montesquieu et à l’Institut d’études politiques de Bordeaux. ↩
D’autant qu’il est lié à une phase expansionniste de l’État, porté notamment par les nationalisations. ↩
Il s’agit de l’article 23, abrogé par la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’Etat. ↩
Grâce à la réforme des retraites abaissant l’âge légal de départ en retraite de 65 à 60 ans. ↩
Il s’agit de l’article 8 de la loi précitée, qui sera abrogé par la loi du 23 décembre 1986, également précitée. ↩
Le mouvement ayant été préparé par les sortants puisqu’en 1985 (l’année précédant les législatives), sur les quinze nominations dans un corps d’inspecteur général, trois venaient de l’Élysée et neuf de cabinets ministériels. ↩
Et, par ailleurs, le modèle français de fonction publique demeure celui de la carrière et du statut. ↩
Cela tient évidemment aux dispositions statutaires qui réservent les emplois supérieurs à des corps spécifiques relevant de la catégorie A. ↩
Ce qui tranche avec les gouvernements de la IVe République. Le premier gouvernement de la Ve, de Michel Debré, est ainsi composé pour moitié de hauts fonctionnaires, dont le Premier ministre, membre du Conseil d’État. Etant précisé que plusieurs ministres sont d’anciens hommes politiques de la IVe République. Le phénomène ira donc en s’accentuant. ↩
De 1959 à 1972, 94 % des membres de cabinets sont des hauts fonctionnaires. ↩
Il serait intéressant de mesurer les évolutions intervenues après les élections législatives de 2022, puis 2024, sur la composition des cabinets ministériels. ↩
On peut mesurer un quart de siècle après la publication de l’ouvrage les avancées du sysème français. L’ensemble des propositions de l’auteur ayant été initié ou mis en oeuvre. Toutefois, le rôle des cabinets ministériels et en leur sein de la haute fonction publique demeurent considérables. ↩
Celle-ci a d’abord été différenciée entre la gauche et la droite, avec un tropisme plutôt marqué pour les fonctionnaires intermédiaires de la part des premiers, avant de finalement (notamment avec Michel Rocard) rejoindre les ratios de la droite dans l’emploi écrasant de hauts fonctionnaires. ↩
On songe, à l’évidence, à Léon Blum. Mais il constitue en effet une exception… jusqu’à l’avènement de la Ve République. ↩
Les avocats ont représenté près de la moitié des ministres de la IIIe, d’où le surnom parfois accolé au régime de « République des avocats ». ↩
La situation du général de Gaulle est également singulière. ↩
En 2025, la situation demeure la même que celle décrite par l’auteur. La proportion de hauts fonctionnaires parmi les membres du gouvernement, les députés, les grands exécutifs locaux (et notamment les conseils régionaux) étant toujours aussi considérable, et dans des proportions probablement très proches de celles observées par l’auteur. ↩
11 % de députés issus des grands corps en moyenne sous la Ve République, à mettre au regard du très petit nombre de ces agents. ↩
En 1995, un maire sur dix d’une ville de plus de 200 000 habitants est un haut fonctionnaire, 8 % pour les villes de plus de 100 000 habitants. Près d’un quart des présidents de Région sont issus de l’ENA. ↩
Le tiers des fonctions les plus importantes dans les principaux partis politiques français (à l’époque, le PS, le RPR et l’UDF) est exercée par des hauts fonctionnaires. ↩
Jusqu’à la loi du 30 novembre 1875, le cumul entre les fonctions de député et d’agent public était commun. ↩
Dans l’entreprise, dans l’administration, mais aussi dans la politique puisqu’au delà des questions statutaires, les cadres supérieurs représentant 90 % des membres du gouvernement et 55 % des députés, alors qu’ils ne constituent que 7 % de la population active. ↩
Le fonctionnaire n’a pas à démissionner, il retrouve donc automatiquement son poste ou une fonction similaire. Soit l’exact inverse de l’élu issu du secteur privé. ↩
Fréquenter activement des élus favorise le passage à la vie politique. ↩
Fréquenter des élus implique de « prendre parti ». ↩
Le haut-fonctionnaire étant parfois jugé plus responsable, mieux formé et apte. ↩
Aujourd’hui, il existe une disponibilité pour fonction élective et il n’est plus possible d’être détaché. Toutefois, pour l’auteur, la question est plus fondamentale encore : est-ce normal de tolérer une confusion entre l’exercice professionnel de fonction administrative et politique, voire de le favoriser ? ↩
Ce qui implique de restreindre les emplois à la décision du gouvernement. ↩

07/06/2026

Comptes Publics : « En Finir Avec le N’importe Quoi (Qu’il En Coûte) » ? De Guillaume Hannezo
Temps de lecture : 17 minutes.

Dans Comptes publics : en finir avec le n’importe quoi (qu’il en coûte), Guillaume Hannezo (de la Fondation Jean Jaurès) développe une thèse centrale : la France est entrée dans une crise budgétaire structurelle d’une ampleur inédite sous la Ve République.

L’auteur formule son point de vue de manière claire et argumentée sur la situation française et s’inquiète de l’absence de prise en compte de cette réalité budgétaire par une partie substantielle des forces politiques françaises.

Outre les constats, l’auteur propose d’écarter plusieurs idées reçues sur la manière de conduire le désendettement français. En effet, il évalue le quantum d’économies nécessaires à la stabilisation de la dette à un minimum de cent milliards d’euros. Pour atteindre cette cible, il dresse des pistes supposant un changement radical du paradigme politique français :
- La diminution des retraites versées (notamment aux plus aisées) et
- Une augmentation généralisée et importante de la fiscalité des ménages.
L’Explosion des Dépenses et des Déficits Depuis 2010

Des Déficits Budgétaires d’une Ampleur Historique

L’un des premiers constats de l’auteur consiste à relativiser les précédents historiques régulièrement invoqués dans le débat public. L’augmentation des dépenses publiques décidée en 1981 sous François Mitterrand est restée dans les mémoires comme un « festival de dépenses ».

Or, selon Guillaume Hannezo, la relance du programme commun de 1981 ne représentait qu’environ 2 % du PIB, partiellement compensée par une hausse de 0,7 % des recettes publiques.

À titre de comparaison, de 2017 à 2024, près de 63 milliards d’euros de recettes annuelles ont été supprimés sous la présidence d’Emmanuel Macron, pour un total de près de 3 % du PIB.

Ce point (la forte baisse des prélèvements obligatoires depuis 2018) est bien visible dans le graphique ci-dessus, issu du rapport de la Cour des comptes de février 2026 sur la situation des finances publiques.

Par ailleurs, en termes de déficit, la situation économique était nettement plus favorable en 1983 qu’elle ne l’est aujourd’hui¹ :
- La politique socialiste de 1981 a provoqué un dérapage du déficit de 2,4 points de PIB, passant de 0,4 % de déficit en 1981 à 2,8 % en 1983 – le déficit en étant stabilisé à compter de 1983.
- Les mandats d’Emmanuel Macron (de 2017 à 2025) ont conduit le déficit de 2,3 % du PIB en 2018 à 5,8 % en 2024, soit un dérapage de 3,5 points, sans perspective de stabilisation².
À cet égard, l’auteur insiste sur le fait que les dépenses liées à la covid-19 étaient conjoncturelles et ne figurent plus dans les comptes publics de 2024 et 2025. Le déséquilibre budgétaire actuel ne s’explique pas par la crise sanitaire³.

« Bref, en “taille de relance”, ou “taille de dérapage”, et hors covid, Emmanuel Macron a fait plus que François Mitterrand en 1981. »

Déficits publics et crises (en gris)

Cette situation budgétaire est liée essentiellement à trois raisons :
1. Le vieillissement de la société, ce qui implique des dépenses de retraites et de santé très élevée (près de la moitié des dépenses totales) ;
2. Une baisse des impôts inédite depuis 2018 ;
3. Enfin, une augmentation de la dépense publique, de 56,4 % en 2018 à 57,2 % en 2024.
La Diminution de la Contrainte Budgétaire Avec l’Arrimage en Zone Euro

Pour Guillaume Hannezo, cette dérive des comptes publics s’explique principalement par l’intégration monétaire européenne.

La création de l’euro a temporairement allégé la contrainte extérieure pesant sur les États européens, en permettant des politiques budgétaires divergentes sans sanction immédiate des marchés⁴.

Dans ce contexte, les gouvernements successifs auraient progressivement intégré l’idée selon laquelle la dette publique pouvait croître sans conséquence réelle. Les mesures budgétaires récentes dépasseraient ainsi très largement les précédents historiques :
- la réforme des 35 heures en 1998 a représenté un coût d’environ 1 % du PIB ;
- la loi TEPA⁵ de 2007, un coût d’environ 0,6 % ;
- le CICE⁶ de 2012, 0,9 % ;
- tandis que les seuls allègements fiscaux sous Emmanuel Macron représenteraient près de 3 % du PIB.
La Fuite en Avant des Partis Politiques

Malgré une situation économique morose, qui plus est avec des déficits à plus de 5 % du PIB⁷, les programmes politiques populistes proposent un catalogue de dépenses inédit en période de paix⁸ :
- La NUPES promettait environ 300 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit près de 12 % du PIB, en 2022 ;
- Le Nouveau Front populaire proposait, en 2024, une relance à 6 % du PIB, alors même que le déficit public atteignait déjà un niveau historiquement élevé hors crise économique mondiale ;
- Le Rassemblement national, au même moment, présentait un programme représentant environ 100 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit 4 % du PIB.
L’auteur s’étonne de cette surenchère budgétaire qui ne semble pourtant pas produire d’efficacité électorale. En effet, en dépit de dépenses publiques en augmentation et de baisses d’impôts inédites sur la période récente, seul un français sur cinq a une opinion favorable d’Emmanuel Macron depuis 2024⁹.

Malgré la baisse des prélèvements obligatoires (graphique précité de la Cour des comptes), les années Macron sont marquées par un haut niveau de dépenses publiques. Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

Une Société Redistributive Devenue Illisible

L’auteur explique le manque d’effet de la dépense publique dans l’opinion à la complexification extrême de la société redistributive française¹⁰. Selon lui, plus personne ne sait réellement qui contribue et qui bénéficie du système.

Chaque catégorie sociale aurait désormais le sentiment d’être perdante :
- Les classes moyennes se considèrent trop taxées ;
- Les retraités estiment avoir cotisé toute leur vie ;
- Les propriétaires ne se perçoivent pas comme riches malgré la valorisation de leur patrimoine ;
- Les actifs considèrent financer un système dont ils bénéficieront moins demain.
Dans ce cadre, les discours politiques en appellent constamment à des figures abstraites — le milliardaire, la grande entreprise, le fraudeur — afin d’éviter d’assumer le coût réel du modèle social.

Pour l’auteur, cette logique relève d’une défaite idéologique des partis de gouvernement : l’achat de voix par la dépense publique se serait progressivement substitué à toute doctrine cohérente.

L’Endettement Français Constitue Désormais un Risque Majeur

Une Divergence Croissante Avec l’Allemagne

L’auteur rappelle que la progression de la dette française était comparable à celle allemande jusqu’à une période récente. Durant les années 1990 et 2000, le niveau de dette publique française demeurait relativement proche de celui de l’Allemagne — en rappelant que l’Allemagne était confrontée, sur la période, au coût considérable de la réunification.

Le décrochage intervient à partir des années 2010. L’écart entre les deux économies traduisant désormais des divergences structurelles profondes.

Par ailleurs, si un endettement n’est pas mauvais en soi¹¹, il convient de rappeler que la dette française finance principalement des dépenses sociales et non des investissements productifs.

La dette ne prépare pas la croissance future, mais sert à maintenir artificiellement le niveau de vie des français.

Avec la fin des politiques monétaires ultra-accommodantes de la Banque centrale européenne, la question du coût de la dette redevient centrale, compte tenu d’un coût réel de plus en plus élevé¹².

Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

À très court terme, la charge de la dette va devenir le premier poste budgétaire de l’État.

La charge des intérêts atteindrait environ 55 milliards d’euros en 2025¹³, devenant ainsi le deuxième poste budgétaire de l’État derrière l’Éducation nationale.

L’auteur souligne que la période de taux extrêmement faibles n’a pas été utilisée pour désendetter la France. Au contraire, la dette a continué d’augmenter fortement.

Or, à mesure que les anciennes obligations arrivent à maturité, elles sont refinancées à des taux nettement supérieurs. Avec un taux moyen de financement estimé à 3,5 %, les 3 400 milliards d’euros de dette française pourraient à terme représenter près de 120 milliards d’euros de charges d’intérêts annuelles.

Une Dégradation Progressive de la Signature Française

La France fait face à une augmentation progressive de la charge de sa dette, alors même qu’elle ne parvient plus depuis 1979 à équilibrer ses comptes publics. Il s’ensuit une forme d’asphyxie progressive de l’économie.

En conséquence, les marchés financiers commencent déjà à intégrer un risque spécifique français. De 2018 à 2025, l’écart de taux avec l’Allemagne est passé d’environ 30 points de base à 70 ou 80 points.

Dans le même temps, l’écart de financement avec l’Italie est totalement résorbé.

« La France paie maintenant sa dette plus cher que l’Espagne, la Grèce, le Portugal et l’Italie. »

Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

Pour Guillaume Hannezo, cette évolution est extrêmement inquiétante. Dans une union monétaire, un écart de taux durable avec l’Allemagne signifie que les investisseurs considèrent désormais la dette française comme sensiblement plus risquée.

L’auteur évoque explicitement le risque d’une nouvelle crise européenne des dettes souveraines dont la France serait cette fois l’épicentre.

La situation est à ce point exceptionnelle que certaines grandes entreprises françaises, pourtant en concurrence permanente sur les marchés mondiaux, empruntent à des taux inférieurs à ceux de l’État français.

La France conjugue ainsi un solde budgétaire très dégradé et la troisième dette la plus importante de l’UE derrière l’Italie et la Grèce – tous deux en excédents primaires. Source : Bulletin économique n° 2 de 2026 de la Banque centrale européenne.

Un Ajustement Budgétaire Historique de 100 à 120 Milliards d’Euros

Un Objectif de Stabilisation de la Dette

Selon l’auteur, le retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB nécessite un effort minimal d’environ 85 milliards d’euros.

Mais, ce montant doit être majoré, car il ne prend pas en compte :
- La hausse future du coût de la dette ;
- Le vieillissement démographique ;
- Les effets récessifs des mesures de redressement.
L’objectif retenu par Guillaume Hannezo serait donc plus ambitieux : dégager de 100 à 120 milliards d’euros afin de stabiliser la dynamique de dette.

L’auteur insiste sur un point essentiel : cet objectif ne vise pas à réduire le stock de dette.

« (Cet objectif) se limite à arrêter la spirale, pour que la dette n’augmente pas plus vite que la richesse nationale. »

Le raisonnement repose sur une hypothèse de financement à 3,5 %, une inflation à 2 % et une croissance économique de 1,5 %¹⁴.

Un Changement Radical de Paradigme Politique

Pour l’auteur, un tel ajustement supposerait un véritable « changement d’univers », « l’effet de la comète sur une population de dinosaures ».

Depuis plusieurs décennies, la vie politique française fonctionne sur une logique de soutien permanent du pouvoir d’achat par l’endettement public. Le nouveau paradigme induit par le décrochage budgétaire français implique au contraire le sur-financement de l’État français (l’excédent primaire).

L’auteur prend ici l’exemple sur des économies en excédent primaire sur les exercices récents, comme la Grèce, mais surtout l’Italie :

Guillaume Hannezo oppose ici symboliquement un modèle « keynésien¹⁵ » à un modèle « kennedyen » :

« Ne te demande pas ce que l’État peut payer pour toi, mais demande-toi ce que tu peux payer pour l’État¹⁶. »

Photo de Florida Memorysur Unsplash.

L’ajustement envisagé représenterait environ 4 000 euros d’effort annuel par foyer fiscal, soit une baisse de 6 à 7 % du revenu disponible.

Etant tenu compte de besoins essentiels et nouveaux de la France sur les prochaines décennies :
- Hausse des dépenses militaires,
- Besoins continus s’agissant des dépenses de santé (que l’auteur juge très peu pilotables, notamment sur les affections de longue durée),
- Besoins éducatifs de la population dans un contexte de compétition élevée sur les marchés internationaux.
Le Dernier Plan de Rigueur Français Date de 1958

L’auteur rappelle que le dernier effort budgétaire d’ampleur comparable remonte au plan Pinay de 1958 à 1962.

Antoine Pinay, qui sera le dernier ministre des l’économie et des finances de la IVe et le premier de la Ve. Il restera associé au nouveau franc, « le franc Pinay ». Source : Le Progrès.

Celui-ci réduisit le déficit d’environ 4 à 5 % du PIB en 1958 à 0,5 % en quelques années grâce à :
- Une forte hausse de la fiscalité, directe (dont des augmentations pour les hauts revenus et les entreprises) et indirecte (TVA) ;
- Une désindexation des prestations ;
- Un gel des recrutements publics et la désindexation du point d’indice.
Il convient toutefois de rappeler que l’inflation sur la période est de près de 7 % par an, ce qui a facilité grandement l’ajustement budgétaire.

L’auteur en tire plusieurs enseignements :
- Les redressements budgétaires importants supposent toujours une rupture politique forte ;
- Ils reposent principalement sur des mesures générales et massives ;
- Ils impliquent nécessairement une baisse du niveau de vie ;
- Les ajustements reposent d’abord sur la fiscalité.
Les Illusions du Débat Public Français

Le Mythe du « Train de Vie de l’État »

L’auteur considère que le débat public se nourrit largement de « rhétoriques sur l’accessoire », qui alimente une forme de déni collectif.

Le discours sur le « train de vie de l’État » serait selon lui profondément incohérent. Les Français réclameraient simultanément davantage de sécurité, de soins, de retraites et de protection sociale tout en dénonçant abstraitement les dépenses publiques.

On cherche depuis des années à couper l’État de toute réalité, comme s’il s’agissait d’une entité abstraite qui prenait l’argent des français et disposerait d’une forme de trésor caché.

Or, la structure des dépenses publiques françaises montrerait que l’essentiel des écarts avec les pays voisins provient des dépenses sociales :
- Retraites ;
- Santé ;
- Chômage ;
- Prestations familiales.
Source : Usages de l’argent public : les dépenses publiques par fonction en 2024, INSEE, Première n°2093, 5 février 2026.

La quasi-totalité de l’écart de dépenses publiques vient de nos dépenses sociales et tout particulièrement des retraites et de la santé, tandis que la part des dépenses de fonctionnement de l’État diminue relativement dans le PIB¹⁷.

Le Mirage des Économies Massives sur la Fonction Publique

Guillaume Hannezo juge largement fantaisistes les estimations consistant à promettre des dizaines de milliards d’euros d’économies par réduction du nombre de fonctionnaires ou simplification administrative.

Le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, en incluant l’État et les collectivités territoriales¹⁸, ne représenterait qu’environ 800 millions d’euros d’économies — contre une cible de 100 milliards d’euros.

L’auteur insiste également sur le faible coût moyen des jeunes agents publics, notamment dans la fonction publique territoriale¹⁹.

Par ailleurs, ces politiques posent beaucoup de questions :
- Les coupes dans les services publics sont-elles soutenables ? L’exemple québécois montre que les réductions brutales d’effectifs ont conduit à des réembauches ultérieures et à des difficultés dans la continuité du service²⁰ ;
- Le privé est-il spontanément plus efficace que le service public ? L’exemple de l’assurance santé permet d’en douter : les mutuelles présentent 8 milliards d’euros de charges contre 6,7 milliards d’euros pour l’ensemble du système de financement public²¹, alors que leur part financière est très réduite et qu’elles ne sont pas exposées aux charges de service public (carte vitale, lutte contre la fraude, conventionnements nationaux…) ;
- Quand bien même le privé serait-il plus efficace, pourquoi cela serait utile de privatiser ? Même en supposant d’importants gains de productivité, la marge moyenne du secteur privé est de 10 %²², pour une dépense qui demeurera in fine à la charge de l’usager.
Ces questions n’excluent toutefois pas une analyse des politiques publiques devenues obsolètes (ne nécessitant plus d’action publique) ou inopérantes.

Le Discours sur « les Cadeaux aux Entreprises »

L’auteur précise d’abord que les politiques de baisse de charges et de soutien aux entreprises ont accompagné :
- Une baisse du chômage ;
- Une hausse de l’investissement ;
- Une amélioration de l’attractivité française.
Mais, il refuse l’idée selon laquelle ces politiques s’autofinanceraient totalement.

Pour autant, il critique aussi les analyses présentant les aides aux entreprises comme un « trésor caché » facilement récupérable.

Le résultat net après impôts des entreprises françaises soumises à l’impôt sur les sociétés atteignait environ 112 milliards d’euros en 2023. Dans ces conditions, récupérer brutalement 50 milliards d’aides reviendrait mécaniquement à déstabiliser l’investissement, l’emploi et les salaires.

L’auteur rappelle également que les allègements de cotisations sociales constituent des aides aux entreprises, mais également un soutien indirect à l’emploi et aux rémunérations.

« Restons logiques : comment les entreprises pourraient-elles “profiter” de 200 ou 250 milliards d’euros d’aides publiques si elles ne font que 110 milliards d’euros de résultat ? Et quelle est la proposition pratique pour reprendre 200 milliards d’euros d’aides sur ces 100 milliards d’euros de résultats ? »

La taxation des entreprises du CAC 40 n’est pas davantage opérante, les 2/3 de leurs profits étant réalisés à l’étranger, donc taxés à l’étranger dans le cadre des 140 conventions fiscales bilatérales et multilatérales signées par la France²³.

L’Argument Selon Lequel « il Suffit de Travailler Plus »

Le report de l’âge de départ à la retraite constitue, selon l’auteur, une mesure structurellement nécessaire. Tous les pays européens y recourent afin d’améliorer le ratio entre cotisants et retraités.

Cependant, les gains budgétaires à court terme demeureraient relativement limités²⁴.

Même un allongement significatif de la durée de cotisation ne produirait qu’environ 8 milliards d’euros d’économies d’ici à 2032, selon la Cour des comptes.

La suppression de deux jours fériés n’aurait représenté qu’environ 4 milliards d’euros.

« Le “travailler plus”, à solde migratoire inchangé, poussé dans tous ses retranchements par un gouvernement qui y investirait un fort capital politique, peut contribuer pour 5 à 10 % à la résolution de l’impasse. C’est une contribution appréciable, mais pas décisive. »

Les Limites du « il Suffit de Taxer Les Riches »

L’auteur considère qu’il est historiquement et moralement légitime de taxer davantage les patrimoines les plus élevés, tout particulièrement en période de crise budgétaire où les plus précaires souffrent davantage.

Il évoque notamment quelques pistes budgétaires :
- L’imposition des plus-values latentes ;
- La réforme du pacte Dutreil ;
- Le rétablissement d’un ISF élargi ;
- Une taxation temporaire des très hauts revenus.
Toutefois, en allant aux limites constitutionnelles et économiques, ces mesures ne produiraient au mieux que de 10 à 15 milliards d’euros de recettes supplémentaires.

Les très hauts patrimoines sont par ailleurs très concentrés et fortement mobiles à l’échelle internationale. Les travaux, notamment de Gabriel Zucman, sont donc très théoriques²⁵.

Une Réduction Durable du Pouvoir d’Achat Comme Horizon Politique

Pourquoi la France n’est pas Encore en Crise Ouverte

L’auteur souligne le paradoxe français : malgré des finances publiques très dégradées, la France ne subit pas encore de crise comparable à celle de la Grèce.

Plusieurs facteurs expliqueraient cette situation :
- Personne ne souhaite un défaut français qui provoquerait une crise mondiale (un choc quinze fois supérieur à la crise grecque) ;
- La sortie de l’euro est pratiquement impossible pour la France, compte tenu de l’importance de sa monnaie et du niveau de structuration de l’euro ;
- Les partenaires européens²⁶ et la BCE demeurent implicitement garants du système ;
- L’économie française conserve des fondamentaux importants : une économie diversifiée, une balance des comptes internationaux équilibrée (les français sont très investis à l’international), une épargne des ménages très abondante et un État fonctionnel, peu corrompu.
Toutefois, cette relative protection pourrait conduire à une forme d’illusion collective sur la gravité réelle de la situation.

Les Retraites Comme Principal Gisement d’Ajustement

Pour Guillaume Hannezo, la plus grande difficulté dans une politique d’ajustement budgétaire est l’effet multiplicateur de la dépense publique.

En conséquence, il convient de proposer un ajustement :
- Brutal, pour qu’il soit crédible et
- Avec le moindre effet multiplicateur, donc en priorisant les poches d’épargnes pour éviter toute récession grave.
Partant de ce constat, le principal levier budgétaire résiderait dans les retraites.

La France consacre, en effet, 14,7 % de son PIB aux pensions, contre 12,3 % en moyenne dans l’Union européenne (11,6 % en Allemagne et 15 % pour l’Italie — le plus haut niveau).

Le problème du financement des retraites ne vient pas de l’âge de départ, mais surtout du niveau de remplacement particulièrement élevé des pensions françaises : 72 % en France contre 61 % en moyenne dans l’OCDE.

Selon l’auteur, cette générosité expliquerait que les retraités disposent en moyenne d’un niveau de vie comparable, voire supérieur, à celui des actifs.

L’analyse des comportements d’épargne constitue pour lui un indicateur essentiel : le taux d’épargne continuerait d’augmenter après la retraite jusqu’à atteindre environ 25 % des revenus au-delà de 75 ans.

« Si le revenu public adossé à une catégorie d’inactifs est non utilisé pour un quart, c’est qu’il est très supérieur aux besoins. »

« Retraçons donc la boucle dans son intégralité : les retraites sont le premier poste de dépenses publiques ; la France s’endette de 3 à 4 points de PIB de plus que ses voisins (…) dont 2 à 3 viennent de ce qu’elle a choisi de verser des retraites assurant à leurs bénéficiaires un niveau de vie en moyenne égal ou supérieur (selon les conventions de calcul) à celui des actifs. »
Ensuite, comme cette sur-épargne est concentrée chez les retraités aisés : « À travers le déficit budgétaire, tous les actifs de la génération suivante s’endettent pour un profit que recevront… les héritiers des classes bourgeoises. »

Les Mesures Envisagées par l’Auteur

Plusieurs pistes sont évoquées :
- Désindexation partielle des retraites à partir d’un seuil moyen ;
- Suppression de l’abattement fiscal des retraités pour frais professionnels ;
- Hausse de la CSG ;
- Modulation du reste à charge des dépenses de santé en fonction des revenus (les retraités étant les premiers consommateurs de soins) ;
- Avance sur héritage pour financer la dépendance ;
- Suppression du privilège fiscal sur l’assurance-vie ;
- Taxation ou réduction des pensions les plus élevées.
Selon l’auteur, réduire de moitié l’épargne des retraités dégagerait environ 40 milliards d’euros.

Une Hausse Massive des Impôts à Base Large

Le second grand levier résiderait dans l’augmentation des impôts à base large.

On ne peut pas choisir de socialiser beaucoup les dépenses de retraite, de santé, d’éducation… et ne pas avoir la pression fiscale correspondante.

À cet égard, l’impôt le plus large et anormalement bas au regard de nos voisins présentant un niveau de dépenses publiques similaires est la TVA.

La TVA est particulièrement intéressante pour l’auteur²⁷ :
- Impôt à rendement élevé ;
- Fiscalité difficilement contournable ;
- Faible impact sur la compétitivité extérieure ;
- Taxation également des importations.
Avec un rendement de 7 à 10 milliards d’euros par point, une hausse de 3 à 5 points de TVA dégagerait plusieurs dizaines de milliards d’euros.

La CSG constituerait aussi une option avec un rendement estimé de 14 à 15 milliards d’euros par point.

Les Français Savent cet Ajustement Inéluctable

L’auteur, en conclusion, évoque le fait que depuis la crise de la covid-19, le taux d’épargne des ménages continue d’augmenter. Il atteignait plus de 18,5 % des revenus sur 2025. Pour Guillaume Hannezo, cette hausse ne traduit pas une prospérité rassurante, mais une inquiétude croissante des ménages face à un avenir perçu comme instable.

Source : Banque de France, Épargne des ménages au Q3 2025

Cette situation témoigne d’une forme de réalisme inquiet des français, conscient que la situation n’est pas tenable et que demain sera plus dur qu’aujourd’hui.

Apparté : Un manque notable dans l’étude de l’auteur, l’absence de toute référence à la politique monétaire, pourtant essentielle dans le traitement à venir des crises d’endettement.
1. L’auteur compare toutefois des situations très divergentes, avec une croissance économique française encore relativement forte sur la période et, surtout, une inflation très élevée, favorable au désendettement. Par ailleurs, la conjoncture économique mondiale se révèle très favorable à compter de 1983, ce qui bénéficiera à la France comme aux autres pays occidentaux. ↩
2. Si le déficit est en net recul, à 5,1 % du PIB sur 2025, il se stabiliserait à 5 % sur 2026, soit un niveau très problématique compte tenu des coûts d’emprunts et de l’absence d’amélioration notable de la balance des paiements. ↩
3. Ce qui est différent s’agissant du stock (de la dette), dont une partie est en effet attribuable à la période 2020-2023. ↩
4. La France a régulièrement été confrontée à des crises monétaires, dont celle intervenue en 1983 et obligeant l’État à abandonner sa politique budgétaire expansionniste. Ainsi, le Royaume-Uni, dans une situation pourtant plus favorable (moins de dette, moins de déficit, moins de chômage) a été lourdement sanctionné sur les marchés financiers lors de la tentative de baisse radicale de la fiscalité menée par le gouvernement de Liz Truss en 2022. ↩
5. Loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007, dont la principale mesure était la défiscalisation et la réduction des cotisations sociales applicables aux heures supplémentaires (« travaillez plus, pour gagnez plus »), auxquelles s’ajoutaient d’autres mesures de réductions des prélèvements fiscaux (notamment sur les plus riches). ↩
6. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, qui figurait dans le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi de 2012, visait à réduire la pression fiscale sur les entreprises de l’ordre de 20 milliards d’euros. ↩
7. Dans la pensée Keynésienne, le déficit public peut permettre d’initier une relance économique, or la croissance française est atone, de seulement 0,9 % en 2025. ↩
8. Sont évoqués par l’auteur les programmes présentés lors des élections présidentielles de 2022 ou des élections législatives de 2024. ↩
9. Soit avant le dérapage des comptes publics de mai-juin 2024. Le cinquième d’opinion favorable semble désormais être le socle de popularité du chef de l’État. ↩
10. On pourrait ajouter les dépenses masquées : la santé, l’éducation, la défense, la sécurité, la justice, ainsi que toutes les aides publiques et notamment socio-fiscales. L’exemple topique est celui de « l’aide à la pompe » financée par l’État en 2022 et absolument invisible par le consommateur. ↩
11. La politique austéritaire allemande en présence de taux réels négatifs demeure, par exemple, un mystère. ↩
12. L’auteur rappelle que les États sont présumés immortels et qu’ils peuvent faire rouler leur dette — ne jamais rembourser le principal. Toutefois, le sujet n’est pas le stock, mais le financement du flux (évoqué ci-après). Comment faire face à des augmentations de charges d’intérêts aussi élevées dans une économie vieillissante et sans croissance ? ↩
13. Charges réévaluées par la Cour des comptes en février 2026 à 64,9 milliards d’euros. ↩
14. Objectif de croissance économique qui ne sera probablement pas atteint sur 2026 et 2027. ↩
15. Étant rappelé que dans le modèle de John Maynard Keynes, le déficit budgétaire est conjoncturel et lié à une atonie de l’économie intérieure. ↩
16. Discours inaugural de John Fitzgerald Kennedy, prononcé le vendredi 20 janvier 1961. ↩
17. L’État se paupérise à mesure que la sphère sociale progresse dans la structure de dépenses. ↩
18. Une économie de personnels dans la santé est évidemment totalement illusoire. ↩
19. 21 000 euros par an en moyenne, soit sensiblement le même montant que la pension moyenne annuelle de retraite (18 000 euros). ↩
20. Il sera intéressant de suivre l’exemple du « DOGE » américain sur l’exercice 2025. ↩
21. Confer la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale d’assurance maladie. ↩
22. Par ailleurs, en situation de monopole, le secteur privé n’a aucun intérêt à baisser sa marge. ↩
23. L’auteur rappelle également que ces entreprises sont pour une large partie d’entre elles détenues par des actionnaires étrangers. Il reviendrait à ces derniers de tirer les conclusions d’un siège social aussi coûteux. ↩
24. Pour ne pas dire négatif tant la politique consiste le plus souvent à faire des « cadeaux » avant de mettre en oeuvre ensuite les mesures difficiles. ↩
25. Cependant les taxations de grandes fortunes se multiplient, notamment aux États-Unis avec les État de Californie, Washington ou à New York. ↩
26. Concrètement, en cas de crise, il reviendrait à l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et les Pays-Bas de conduire la politique de désendettement français. ↩
27. À condition toutefois d’augmenter à proportion les taux réduits et super réduits, ainsi que d’analyser ses effets en dynamique : compte tenu de l’évolution des minimas sociaux et des prestations sociales. L’auteur en appelle donc à une vraie baisse du pouvoir d’achat des ménages. Il n’évoque pas, par ailleurs, les risques de fraudes. ↩
26/05/2026
Les Paradoxes de la Nouvelle Gestion Publique : Entre Rationalisation Managériale et Crise du Sens Administratif
Temps de lecture : 10 minutes.

L’essor de la nouvelle gestion publique (NGP) à partir des années 1980 a profondément transformé les administrations occidentales. Inspirée des méthodes du secteur privé, fondée sur la recherche de performance, l’évaluation par les résultats et l’introduction de mécanismes concurrentiels, cette doctrine managériale entendait moderniser un appareil administratif jugé trop hiérarchique, rigide et coûteux.

Pourtant, les réformes engagées ont rapidement fait apparaître une série de tensions structurelles : multiplication des indicateurs, bureaucratisation de l’évaluation, affaiblissement des cultures professionnelles, contradiction entre autonomie proclamée et contrôle accru, ou encore dilution des finalités civiques du service public au profit d’une logique gestionnaire.

Dans Paradoxes de la gestion publique (2005), Yves Emery et David Giauque proposent une analyse de ces contradictions en adoptant un point de vue « constructiviste » et « humaniste ». Leur réflexion dépasse la seule critique de la NGP : elle interroge les fondements théoriques du management public, les paradigmes sociologiques qui structurent l’analyse des organisations et les effets culturels des réformes administratives contemporaines. L’ouvrage met ainsi en lumière la difficulté fondamentale de concilier logique démocratique, finalités collectives et outils issus du management privé.

Pour aller plus loin, je vous invite à consulter l’article dédié à l’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet consacré à l’Économie politique de l’emploi public (notamment les paragraphes relatifs à l’évaluation de la performance et la rémunération au mérite dans le secteur public)
Les Fondements Théoriques de la Gestion Publique

Une Critique Ancienne de la Bureaucratie Administrative

Les auteurs rappellent tout d’abord l’ancienneté et la récurrence des critiques adressées aux administrations publiques. Si celles-ci se renforcent fortement à compter des années 1980, elles s’inscrivent dans une histoire intellectuelle plus ancienne. Dès les années 1960, plusieurs travaux mettent en évidence les rigidités de l’appareil bureaucratique, notamment ceux de Michel Crozier¹ ou d’Anthony Downs².

L’administration est alors perçue comme cloisonnée, lourde, excessivement hiérarchisée et peu adaptable. Le modèle bureaucratique hérité de Max Weber, fondé sur l’impersonnalité administrative, tend progressivement à être interprété comme un mécanisme de dépersonnalisation.

Cette critique s’accentue dans un contexte marqué par la valorisation croissante du marché, de la concurrence et de la compétitivité, accompagnée d’un scepticisme sur l’action publique elle-même³.

Deux grandes sources conceptuelles alimentent alors les réformes administratives :
- la rationalité économique classique ;
- les innovations managériales issues du secteur privé.
À cette critique organisationnelle s’ajoute une contrainte budgétaire de plus en plus forte, incarnée par le premier choc pétrolier de 1973. La nécessité d’économiser les fonds publics conduit à rechercher une meilleure efficience administrative. Toutefois, les auteurs rappellent que l’action publique ne peut jamais être réduite à une simple production de biens ou de services : elle demeure inséparable d’objectifs politiques et d’une certaine conception du besoin collectif.

C’est précisément cette articulation entre gestion administrative et pilotage politique qui demeure, selon les auteurs, relativement peu étudiée dans la littérature managériale classique.

Le Point de Vue des Chercheurs

L’une des originalités majeures de l’ouvrage consiste à rappeler que toute analyse de la gestion publique repose implicitement sur une conception du monde social. À cet égard, les auteurs reprochent à de nombreux chercheurs de ne pas expliciter leurs présupposés théoriques, leur positionnement intellectuel.

En effet, toute théorie est ainsi tributaire d’une « métathéorie », c’est-à-dire d’une philosophie générale du fonctionnement social.

Les paradigmes scientifiques reposent eux-mêmes sur des croyances fondamentales⁴ relatives :
- à la nature du monde social ;
- à la place de l’individu ;
- aux relations entre individu et société.
Les auteurs distinguent alors trois grands paradigmes.

Le Paradigme Individualiste

Le paradigme individualiste demeure dominant dans les sciences économiques, le management scientifique classique ou encore certaines approches psychologiques. Il considère que la réalité sociale doit être comprise à partir des motivations individuelles.

Dans cette perspective⁵ :
- la réalité sociale est appréhendée par le sens donné aux actions individuelles ;
- le chercheur s’intéresse principalement aux motivations des acteurs ;
- la méthode consiste à rechercher les causes individuelles des comportements.
Les auteurs soulignent toutefois une faiblesse fondamentale de cette approche :

« Le paradigme individualiste n’accepte la contrainte que comme cas limites et exceptionnels et n’intègre pas les conditions de non-choix dans sa perspective, ce qui constitue, à n’en pas douter, une faiblesse de cette approche. »

Autrement dit, cette lecture peine à intégrer le poids des structures sociales et institutionnelles.

Le Paradigme Holiste

À l’inverse, l’approche holiste, héritée notamment d’Émile Durkheim, considère que les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux. Le rôle laissé à l’individu est limité.

Source : Gallica, BNF.

Dans cette perspective :
- les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux ;
- l’étude porte sur les structures sociales ;
- l’étude est qualitative et très institutionnelle.
« La sociologie a pour mission de s’occuper des structures sociales qui sont extérieures aux individus et qui s’imposent à eux, c’est-à-dire qui modèlent leurs comportements, leurs pensées, leurs manières d’agir et de sentir. Dans cette optique, lorsque l’on souhaite étudier un collectif, rien ne sert de s’occuper du niveau individuel. »

Le Paradigme Constructiviste

Les auteurs privilégient finalement une approche constructiviste visant à dépasser l’opposition entre individualisme et holisme. Les faits sociaux résultent alors d’une coconstruction permanente entre acteurs et structures.

Cette perspective rejoint directement la sociologie des organisations développée par Michel Crozier et Erhard Friedberg dans L’Acteur et le système (1977).

L’individu est simultanément :
- acteur, parce qu’il développe des stratégies ;
- agent, puisqu’il demeure inscrit dans des contraintes structurelles.
Dans cette perspective, l’analyse des organisations publiques doit :
- analyser les faits sociaux comme résultant d’une construction socio-historique impliquant des rapports de force entre les acteurs ;
- l’auteur assume la construction de son objet d’études et l’absence de neutralité⁶ ;
- l’objet d’étude est lui-même coconstruit entre le chercheur et les acteurs interrogés.
Vers Une Approche Humaniste de la Gestion Publique

Les auteurs observent ensuite une évolution contemporaine des théories du management vers une approche davantage centrée sur la dimension humaine des organisations.

Certaines notions relativement nouvelles prennent progressivement une importance centrale :
- qualité de vie au travail ;
- culture d’entreprise ;
- identité professionnelle ;
- reconnaissance du personnel.
Cette évolution conduit à remettre en cause le modèle bureaucratique impersonnel hérité du wébérisme. Les organisations publiques constituent aussi des espaces sociaux porteurs de valeurs et d’identités collectives.

Les Spécificités des Organisations Publiques

Une Légitimité Fondamentalement Politique

Les auteurs rappellent que la gestion publique possède des caractéristiques irréductibles à la gestion privée, même si à certains égards elle s’y rapproche⁷.

La spécificité du secteur public tient pour les auteurs à l’insertion de l’administration dans un processus démocratique, chargé de lui assigner des objectifs démocratiquement débattus. C’est aussi ce qui explique la prééminence juridique dans la gestion et la préhension des organisations publiques et le caractère parfois rigide que ce modèle de gestion implique⁸.

Or la NGP tend précisément à déplacer cette légitimité vers la seule performance du service, considérée comme « secondaire » par les auteurs⁹.

Pour les auteurs, cette transformation n’est pas neutre. Elle affaiblit la dimension politique et civique de l’action publique au profit d’une logique gestionnaire.

Les objectifs administratifs sont souvent flous, contradictoires et évolutifs, parce qu’ils résultent des compromis inhérents au jeu démocratique. Cette situation réduit mécaniquement les marges de manœuvre du dirigeant public.

Des Contraintes Structurelles Spécifiques

Les organisations publiques se caractérisent également par :
- une forte spécialisation technique ;
- une hiérarchie importante ;
- des contraintes juridiques nombreuses ;
- une faible culture d’entreprise unifiée ;
- une communication institutionnelle limitée ;
- une position de monopole¹⁰.
L’administration ressemble davantage à un conglomérat de structures qu’à une entreprise homogène.

Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.

À cela s’ajoute une difficulté majeure : l’évaluation de l’action publique. Les auteurs insistent sur la complexité intrinsèque des politiques publiques, dont les effets sont généralement diffus, différés et difficilement mesurables.

Le problème est aggravé par l’absence de mécanisme de prix. Le contribuable ignore précisément ce qu’il paie, tout en exigeant un haut niveau de qualité de service.

Surtout, une mauvaise évaluation n’entraîne pas automatiquement de sanction, tandis qu’un dispositif performant peut, paradoxalement (du moins en apparence), subir des réductions budgétaires¹¹.

L’Essor de la Nouvelle Gestion Publique

La NGP se développe dans le contexte des crises économiques des années 1970 et du recul des politiques interventionnistes¹².

Les auteurs soulignent également l’importance des singularités nationales : il n’existe pas une NGP unique, mais des configurations variées selon les traditions administratives.

Malgré cette diversité internationale, la NGP se caractérise par dix principes structurants :
1. mise en concurrence des services ;
2. recours au marché comme outil de régulation ;
3. rapprochement des usagers dans le pilotage des services ;
4. orientation « client » ;
5. pilotage par les résultats et non les moyens ;
6. proactivité dans la gestion des problèmes ;
7. calcul économique du service public (caractère « rentable » ou non) ;
8. décentralisation des responsabilités ;
9. partenariats avec le secteur privé ;
10. séparation stricte entre niveaux politiques et opérationnels, par la création de contrats.
Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.

Quatre grands modèles de NGP apparaissent alors :
- le modèle de l’efficience, apparu dans les années 80 en Nouvelle-Zélande, notamment ;
- le modèle du downsizing et de la décentralisation : missions de services publics confiées à des tiers autonomes ;
- le modèle de l’excellence et de la qualité, fondé sur une démarche de type ISO d’amélioration continue des processus ;
- le modèle orienté vers les valeurs du service public.
Les Paradoxes du Pilotage et de l’Évaluation de la Gestion Publique

La Politisation Du Management Public

L’un des premiers paradoxes identifiés par les auteurs réside dans la confusion entre pilotage politique et gestion opérationnelle.

La NGP prétend séparer clairement :
- le niveau stratégique, réservé au politique ;
- le niveau opérationnel, confié au manager public.
Mais, cette séparation demeure largement théorique.

Dans les faits, les responsables politiques continuent d’intervenir dans la gestion quotidienne des administrations. Les auteurs observent même une multiplication des ingérences politiques.

Or, le pouvoir politique raisonne le plus souvent selon une logique « important / pas important », différente de la logique gestionnaire. Cette situation produit une instabilité permanente des priorités administratives.

La Multiplication des Indicateurs

La NGP multiplie les indicateurs de performance afin de piloter l’action publique par les résultats.

Mais, cette logique produit plusieurs effets paradoxaux.

D’abord, les administrations tendent à concentrer leurs efforts sur les éléments mesurables, au détriment des finalités réelles des politiques publiques. Les auteurs distinguent ainsi :
- les outputs : produits administratifs immédiatement observables ;
- les outcomes : effets réels des politiques publiques.
Or les systèmes d’évaluation privilégient massivement les outputs.

Cette focalisation quantitative conduit à une perte progressive du sens de l’action administrative¹³.

Les auteurs résument cette dérive de manière particulièrement forte :

« À force de se concentrer sur la mesure quantitative de toutes les activités administratives, les acteurs courent le risque de ne plus percevoir le sens de la mesure et donc de perdre le sens de toute mesure. »

L’Accentuation de la Dérive Bureaucratique

La NGP prétend flexibiliser l’action administrative. Pourtant, elle produit souvent une bureaucratisation supplémentaire.

Les réformes empilent les nouvelles procédures sur les anciennes :
- normes qualité ;
- tableaux de bord ;
- reporting ;
- audits ;
- évaluations permanentes.
Le travail analytique exigé des agents devient considérable et s’ajoute aux tâches opérationnelles quotidiennes.

Les auteurs soulignent également que ces dispositifs servent davantage les besoins de contrôle de la direction que les besoins du terrain.

« Le modèle pyramidal date des pyramides » (Mintzberg)

En effet, l’appropriation publique des concepts de gestion du privé, y compris par les tenants de la NGP, est généralement top-down et très peu décentralisée¹⁴. Paradoxalement, cette « bonne gestion » finit par rigidifier davantage les processus de travail¹⁵.

Le Paradoxe de la Qualité

La qualité du service public constitue un objectif central de la NGP. Mais celle-ci est fréquemment appréhendée sous un angle jugé une fois encore technocratique et quantitatif.

Or les services publics ne sont pas des biens standardisés¹⁶. Ils reposent largement sur une co-construction entre administration et usager.

La qualité dépend :
- des compétences techniques ;
- des compétences relationnelles ;
- des comportements ;
- du contexte de l’interaction.
Les agents publics se trouvent dès lors soumis à une injonction contradictoire :

« Pris dans ce faisceau d’exigences accrues, les agents publics se trouvent ainsi confrontés à une forme d’injonction contradictoire que l’on pourrait résumer ainsi : “Soucie-toi de la qualité, qui sera évaluée à travers des indicateurs de quantité ”. »

La Déstabilisation des Cultures Professionnelles

Le Rôle du Discours Politique

Pour les auteurs, la culture est une caractéristique intrinsèque de l’organisation.

Et, l’un des paradoxes des programmes et acteurs politiques souhaitant encourager l’initiative et l’autonomie des agents est leur caractère caricatural et… éphémère.

La multiplication des discours politiques sur l’organisation publique, soit qu’elle critique vivement, soit qu’elle valorise à outrance, induit en retour une forme d’apathie et de retrait des agents. Ces derniers sont, en effet, exposés à des discours récurrents, grandiloquents et sans lendemains.

Cette méfiance est également alimentée par le manque de consultation des agents eux-mêmes.

La Triple Hégémonie du « Managerialisme »

Les auteurs décrivent l’émergence d’une « triple hégémonie intellectuelle »¹⁷ :
- économique ;
- entrepreneuriale ;
- managériale.
Les valeurs du secteur privé deviennent progressivement la référence implicite des réformes administratives :
- concurrence ;
- innovation ;
- rentabilité ;
- individualisation des performances.
Cette évolution conduit à considérer l’usager comme un client et à analyser les structures et les besoins (y compris sociaux) d’un point de vue strictement individuel et économique¹⁸.

Poste centrale du Louvre, en 1923.

Or cette assimilation apparaît problématique, particulièrement dans les fonctions régaliennes de l’État. Le client cherche à maximiser son intérêt individuel au regard d’un prix payé. Le citoyen, lui, s’inscrit dans un cadre collectif fondé sur l’égalité devant le service public.

Dans le service public, les conditions de délivrance du service importent autant que le service lui-même.

La Production d’un Égoïsme Institutionnel

Le découpage en unité fonctionnelle, censé favoriser la spécialisation et développer la concurrence entraîne une perte de coopération et de cohérence globale au sein du secteur public.

Chaque unité se préoccupe d’abord de ses résultats et de son périmètre avant de s’occuper de tâches transversales ou intersectorielles.

Ce fonctionnement s’observe également auprès de l’individu lui-même, invité à atteindre en priorité les objectifs personnels qui lui sont assignés.

« Aujourd’hui, le quotidien des agents de la fonction publique […] est avant tout fait de court terme, de groupes de projets éphémères, et d’objectifs sans cesse revus. »

Cette logique entre directement en contradiction avec la temporalité longue nécessaire à la construction d’une culture professionnelle.

« La culture, le symbolique, semblent être les dimensions les plus touchées par les réformes de nouvelle gestion publique. Les identités professionnelles, ainsi que les rites, les coutumes, les traditions, les mythes qui en font partie sont aujourd’hui largement redéfinis par les nouvelles règles du jeu propres aux réformes. Au-delà de l’identité des agents publics, c’est la définition de leur métier, avec les valeurs qui y sont attachées, qui est remise en question. »

L’Accumulation Des Contradictions Organisationnelles

Les auteurs dressent finalement un tableau particulièrement dense des contradictions produites par les réformes managériales.

Parmi ces injonctions contradictoires figurent notamment :
- la complexification du système par la séparation des unités (déjà évoquée) ;
- la personnalisation du service malgré la réduction des moyens ;
- la responsabilisation des agents malgré la centralisation des procédures ;
- l’encouragement à l’initiative malgré l’intolérance administrative à l’erreur ;
- la valorisation individuelle, sans moyens supplémentaires ;
- la recherche de coopération malgré la multiplication des indicateurs concurrentiels ;
- la perte de sens des missions par la multiplication des indicateurs ;
- l’autonomie proclamée malgré l’intensification du contrôle.
Ces tensions ne sont pas marginales pour les auteurs. Elles structurent le fonctionnement quotidien des administrations publiques et impliqueraient une forme de repli des agents.

Le Problème de la Rémunération au Mérite

Les auteurs montrent également les limites de la rémunération à la performance dans les organisations publiques. Celle-ci étant le plus souvent corrélée à des économies budgétaires, qui intensifient et dégradent le travail¹⁹.

Par ailleurs, les fonctions facilement quantifiables sont mécaniquement favorisées, tandis que les activités relationnelles (plus qualitatives) dans les champs éducatifs, sociaux ou du soin sont difficilement évaluables.

Cette situation crée des inégalités importantes entre métiers.

Surtout, les économies budgétaires produisent différents effets selon les activités concernées. Une logique d’efficience peut fonctionner dans des services standardisés, mais devient beaucoup plus problématique dans les activités individualisées d’accompagnement ou de soin.

Une Modernisation Inachevée Des Ressources Humaines

Les auteurs identifient enfin un dernier paradoxe majeur : les administrations attendent une implication croissante des agents sans moderniser réellement la gestion des ressources humaines.

Les difficultés demeurent nombreuses :
- faibles perspectives de carrière ;
- reconnaissance limitée ;
- rémunérations peu différenciées ;
- valorisation insuffisante des compétences.
La NGP sollicite davantage l’engagement subjectif des agents, promet une individualisation des parcours et des récompenses, tout en conservant des structures de gestion des ressources humaines traditionnelles.

Repenser la Gestion Publique à Partir des Finalités Collectives

Réarticuler Structures et Missions

Dans leurs conclusions, les auteurs proposent plusieurs pistes de réflexion.

Ils insistent d’abord sur la nécessité de mieux faire coïncider :
- les missions ;
- les publics concernés ;
- les structures administratives.
Cette démarche suppose d’identifier les réseaux réels de coopération, y compris informels, plutôt que de raisonner exclusivement à partir des organigrammes théoriques.

Construire les Réformes Avec les Agents

Les auteurs défendent également une approche moins verticale des transformations administratives.

Ils critiquent les réformes « top-down » imposées de manière technocratique²⁰. Les agents disposent d’une expertise pratique irremplaçable sur les réalités du terrain.

Ils écrivent ainsi :

« En lieu et place d’imposer des réformes, de manière “top-down” et non concertée, il est probablement plus judicieux de construire les changements avec les acteurs et groupes d’acteurs en place. »

Cette approche préserverait également les mécanismes de coopération progressivement construits au sein des organisations et favoriserait les processus de travail transversaux, les coopérations. À cet égard, il conviendrait d’instruire la faisabilité d’indicateurs ou d’objectifs dédiés à cette démarche collective.

Réaffirmer la Dimension Civique du Service Public

Enfin, les auteurs appellent à réaffirmer explicitement les finalités civiques du service public²¹.

L’usager ne peut pas être réduit à un client. L’action publique ne saurait être gouvernée exclusivement par des calculs marchands ou des indicateurs quantitatifs.

Les objectifs collectifs, la transversalité et la qualité réelle des prestations doivent redevenir centraux.

Cette perspective implique :
- des indicateurs construits collectivement ;
- une valorisation des fonctions transversales (présentée ci-avant) ;
- une communication favorisant le lien social ;
- une clarification des finalités publiques.
L’enjeu n’est donc pas de rejeter toute forme de management public, mais de reconnaître que les organisations administratives ne peuvent être gouvernées comme des entreprises privées sans produire de profondes contradictions institutionnelles, culturelles et démocratiques.
1. L’œuvre de Michel Crozier est majeure dans l’analyse des organisations publiques, notamment avec Le phénomène bureaucratique en 1963, puis par son engagement réformiste incarné en particulier dans La société bloquée publié en 1970. ↩
2. Inside Bureaucracy est publié en 1964. ↩
3. Et dans un contexte également plus libertaire, incarné par « Mai 68 », puis par un discours plus réformiste comme celui de la « nouvelle société » proclamée par Jacques Chaban-Delmas en 1969. La puissance publique est alors considérée comme un frein aux libertés. ↩
4. La sociologie, l’économique, le droit… et les différents courants doctrinaires qui traversent ces matières sont issus de conceptions du monde partageant des présupposés similaires. ↩
5. Pour chaque approche, les auteurs distinguent : les implications ontologiques, la forme et nature de la réalité ; les implications épistémologiques, la relation entre le chercheur et son terrain de recherche et les implications méthodologiques, la manière de rechercher. ↩
6. La scientificité est dans la démarche expérimentale et la rigueur du raisonnement. ↩
7. Les auteurs considèrent que la gestion publique n’est pas contraire à la gestion privée sur certains aspects classiques comme sur le caractère concurrentiel. Les administrations peuvent ainsi être privatisées, fusionnées, voire supprimées. Elle n’est pas davantage s’agissant des finalités, certaines structures privées étant non lucratives. Il en est de même s’agissant des missions de gestion des ressources – toute organisation étant appelée à organiser sa production, indépendamment de la question de ses revenus. ↩
8. Les conditions de production des biens et services étant normées pour satisfaire aux besoins de la population dans son ensemble, chaque individu étant considéré à la fois comme un usager, un citoyen et un contribuable. Il revient donc au droit de prévenir la corruption comme l’égalité devant le service public. ↩
9. Au sens où la primauté revient à l’objectif politique, plutôt qu’à la qualité de la gestion. Ce qui n’enlève en rien l’intérêt d’une étude gestionnaire. À cet égard, dès 1887, Woodrow Wilson soulignait l’importance de la qualité de service dans l’administration. ↩
10. Qui implique, indéniablement, une forme de « confort » dans la pratique professionnelle. ↩
11. L’unicité budgétaire implique en effet un jeu nettement plus réduit pour le gestionnaire public. La dépense supplémentaire de l’un étant nécessairement l’économie de l’autre. Il en est ainsi en termes budgétaires, mais également dans l’allocation des moyens humains, immobiliers et généraux. ↩
12. Les auteurs utilisent des termes assez véhéments pour qualifier les politiques budgétaires menées à compter des années 70, ce qui me semble en contradiction avec les faits et l’augmentation continue en parts absolue et relative des dépenses publiques et du nombre d’agents publics. ↩
13. Les auteurs soulignent ainsi le caractère parcellaire des indicateurs, aussi nombreux soient-ils. ↩
14. Les cadres publics deviennent ainsi des « managers », mais dans un système que les auteurs jugent « faussement entrepreneurial », ces-derniers ne disposant que de très peu de marges de manœuvres, alors que la contrainte induite par la NGP renforce la bureaucratisation par les procédés d’évaluation et la superposition de règles. ↩
15. Chaque acteur est cloisonné, par les objectifs spécifiques qui lui sont assignés et par la très grande technicité dans la gestion opérationnelle des dispositifs. C’est notamment une critique émise par les soignants lors de la crise du Covid-19. Il me semble cependant que l’équilibre est délicat, le besoin de contrôle et de rendre compte est inhérent à l’action publique. ↩
16. La standardisation des processus et l’évaluation des tâches nécessite par ailleurs un important travail d’inventaire, généralement réalisé par les agents — en plus de leur travail quotidien. ↩
17. Concept tiré des travaux de Jean-François Chanlat. ↩
18. Le propos des auteurs semble parfois contraire au principe de subsidiarité et d’économie de marché. Dans ce contexte, il revient au service public d’intervenir en cas de carence du marché ou pour des raisons d’intérêt général. Il me semble que dans un modèle économique et politique libéral, l’administration ne saurait se substituer systématiquement à l’initiative privée. ↩
19. Cette association entre la rémunération au mérite et les économies budgétaires est également source de contradiction selon les auteurs. Par ailleurs, elle porte atteinte à la « culture » précitée. On pourrait toutefois s’étonner d’une conception qui ne réserverait les gains de productivité qu’au secteur privé. ↩
20. Les auteurs invitent l’administration à sortir du « command and control ». ↩
21. Cette approche, humaniste et bienveillante (en accord avec le point de vue présenté en amont par les auteurs), tend toutefois à présenter le service public comme dégagé des grands enjeux politiques, économiques et sociaux. De même, la transparence du service public et la mesure de la qualité du service sont finalement peu évoqués. Or, le service public constitue aujourd’hui, au contraire, un marqueur politique fort, faisant l’objet de beaucoup de critiques, en dépit d’un investissement public fort. En témoigne par exemple les priorités des français s’agissant de l’accès aux soins, de l’éducation, de la sécurité ou de la lutte contre le chômage. ↩
15/05/2026
« Faut-Il Supprimer L’ENA ? » De Jean Coussirou (1996)
Temps de lecture : 10 minutes

Publié en 1996, Faut-il supprimer l’ENA ? de Jean Coussirou propose une analyse détaillée du rôle de l’École nationale d’administration (ENA) dans le système administratif français. L’auteur, ancien directeur de l’ENA, est issu de l’École nationale de la France d’outre-mer. Il propose dans son ouvrage un examen de l’histoire de l’institution, de son fonctionnement concret, ainsi que des critiques qui lui sont adressées et énumère les réformes qui lui semblent envisageables.

L’ouvrage s’inscrit dans un contexte où la présence des énarques dans la vie publique est particulièrement visible : en 1995, cinq des neuf candidats à l’élection présidentielle sont issus de l’École. Cette situation alimente les critiques sur la supposée « confiscation du pouvoir » par une élite administrative homogène et sur l’existence d’une « pensée unique » au sommet de l’État. L’auteur s’efforce toutefois d’examiner ces accusations à la lumière du fonctionnement réel de l’institution.

Pour aller plus loin : vous pouvez consulter l’article consacré à « L’Etat, quand même » de Raymond-François Le Bris, directeur de l’ENA à la suite de Jean Coussirou.
L’Histoire et la Genèse d’une École d’Administration

Les Projets Antérieurs à la Création de l’ENA

L’ENA ne constitue pas une création institutionnelle surgie ex nihilo en 1945. Elle s’inscrit au contraire dans une série de projets visant à structurer la formation des fonctionnaires civils de l’État.

Dès le XIXᵉ siècle, plusieurs initiatives ont tenté de mettre en place une école administrative. L’auteur mentionne notamment le projet d’École nationale de 1848, porté par Hyppolite Carnot, resté sans suite (voir l’article des Légistes « L’ENA, l’École qui meurt deux fois »). Dans les décennies suivantes, les questions de sélection et de formation des élites administratives demeurent posées, sans qu’une solution institutionnelle durable soit adoptée.

La création en 1872 de l’École libre des sciences politiques de Paris constitue une étape importante dans cette évolution. Cette institution privée joue progressivement un rôle central dans la préparation aux carrières administratives et diplomatiques, elle constitue de facto l’école de formation des hauts fonctionnaires français. Son endogamie bourgeoise et parisienne, son caractère privé¹ alimentent toutefois les critiques.

Dans l’entre-deux-guerres, la question ressurgit avec le projet d’école d’administration porté par Jean Zay en 1937. Ce projet, débattu jusqu’en 1939, visait précisément à constituer une école destinée à recruter et former, de manière unifiée, les hauts fonctionnaires français.

Parmi les membres de la commission parlementaire travaillant sur cette réforme figurait d’ailleurs Michel Debré.

Jean Zay, dans son bureau. Source : Archives nationales.

Ces projets témoignent d’une préoccupation ancienne : organiser de manière cohérente le recrutement et la formation de la haute administration. L’objectif est alors d’élargir le vivier de recrutement et d’offrir à l’État employeur des agents de bon niveau disposant de possibilités de mobilité garantissant une forme de cohérence interministérielle de l’encadrement².

La Création de l’ENA et l’Unification de la Haute Fonction Publique

La création de l’École nationale d’administration est une des dernières grandes mesures du Gouvernement provisoire et figure à ce titre comme l’une des institutions emblématiques de la Libération.

Le souhait est alors de mettre fin au système antérieur caractérisé par la multiplicité des concours propres à chaque corps administratif en refondant complètement l’architecture statutaire.

« Après la Libération, le législateur (…) a été unanime pour considérer qu’il fallait mettre fin aux concours particuliers et unifier la haute fonction publique. »

L’ENA est donc conçue comme un instrument d’unification du recrutement des hauts fonctionnaires. Elle doit permettre de sélectionner les futurs cadres de l’État par un concours unique et de leur dispenser une formation commune, celle-ci ayant pour particularité d’être à la fois « morale » et professionnelle.

Une Institution Intégrée au Système de Carrière Français

L’ENA s’inscrit pleinement dans le système administratif français caractérisé par une fonction publique de carrière. Voir l’article des Légistes sur la fonction publique de carrière.

Dans ce modèle, la formation initiale occupe une place centrale. Les hauts fonctionnaires sont recrutés très tôt dans leur carrière et bénéficient ensuite d’une progression professionnelle largement structurée par leur corps d’appartenance.

Ce système se distingue de nombreux modèles étrangers où la formation intervient davantage tout au long de la carrière et où les fonctions sont confiées à des agents en fonction de leurs compétences professionnelles.

Le Fonctionnement Concret de l’ENA

Une École d’Application

L’ENA se définit avant tout comme une école d’application. Contrairement aux écoles d’ingénieurs ou aux institutions universitaires, la scolarité débute immédiatement par une période de stage.

Ce choix institutionnel est, pour l’auteur, révélateur de la philosophie de l’École : former des praticiens de l’administration, plutôt que des théoriciens.

Historiquement, cette orientation apparaît clairement à la création de l’institution : le directeur des stages ayant été nommé en octobre 1945, avant même le directeur de l’École et le directeur des études.

Pour autant, si l’ENA ne dispense pas une formation générale, celle-ci étant déjà acquise et évaluée à l’examen d’entrée ; elle ne dispense pas davantage une formation spécialisée puisque les élèves ne connaissent leur emploi qu’une fois la scolarité terminée.

La voie proposée est donc étroite : une formation morale et une formation professionnelle, mais interministérielle et non spécialisée³.

En définitive, et pour paraphraser Jean-Pierre Chevènement, l’ENA est d’abord une machine à trier :

« La scolarité actuelle est toute entière et en permanence, tendue vers la terrible sélection de sortie et ne laisse aucune place à d’autres préoccupations. »

La Philosophie des Stages

La logique pédagogique des stages est explicitement décrite par l’auteur.

« La philosophie des stages (…) s’apparente à celle du tour de France des apprentis et compagnons (…) axée sur le voyage et la découverte, la recherche de l’excellence, la connaissance de soi, le contact direct avec le maître. »

Le stagiaire n’est pas affecté à une organisation abstraite, mais placé auprès d’une personnalité précise : préfet, ambassadeur, chef d’entreprise ou responsable administratif.

L’objectif est de permettre à l’élève d’observer directement la pratique du pouvoir administratif et de développer des compétences concrètes.

Dans cette perspective :

« L’élève doit montrer ses propres qualités plutôt que ses connaissances, sa capacité à s’adapter à des situations nouvelles (…) et son sens des contacts humains. »

Le stage constitue également un élément central du classement final, car l’évaluation réalisée par le maître de stage et le directeur des stages influence directement le classement final de l’élève.

Sur ce point en particulier, la lecture complémentaire de l’article des Légistes de l’ouvrage « L’ENA, y entrer, s’en sortir » de St Preux peut être intéressante.

Une Formation Théorique Encadrée par des Textes Réglementaires

Après les stages, les élèves suivent environ quatorze mois d’enseignements plus théoriques⁴.

Le décret du 27 septembre 1982 et le règlement intérieur de l’École approuvé par arrêté ministériel fixent de manière précise la durée et les modalités de la formation.

« Toute réforme de la scolarité constitue donc une affaire d’État nécessitant la consultation préalable de plusieurs instances : conseil d’administration de l’École, comité technique paritaire, conseil supérieur de la fonction publique, Conseil d’État, avant que la décision finale ne soit prise par le Premier ministre. »

Une École Sans Professeurs

Un trait singulier de l’ENA réside dans l’absence quasi totale de corps professoral permanent, à l’exception d’un professeur d’éducation physique⁵.

Les enseignements sont assurés par des (hauts) fonctionnaires chargés de transmettre leur expérience professionnelle⁶.

L’objectif est moins de produire un savoir académique que de transmettre un savoir-faire administratif.

Les Accusations Portées Contre l’ENA

La Confiscation du Pouvoir par les Énarques

L’une des critiques les plus fréquentes relevées par l’auteur porte sur la présence importante d’anciens élèves de l’ENA dans la vie politique et administrative.

Les chiffres cités par l’auteur s’agissant de la Ve République illustrent cette situation :
- 70 % des directeurs de cabinet ministériels sont issus de l’ENA ;
- à la date de rédaction de l’ouvrage (1996), quatre des cinq présidents de la Ve République sont issus de la fonction publique ;
- 18 des 20 premiers ministres sont d’anciens fonctionnaires ;
- plus de la moitié des ministres sont issus de la fonction publique.
Cette forte présence nourrit l’idée d’une confiscation du pouvoir par une élite administrative.

L’auteur nuance cependant cette interprétation en soulignant que ce phénomène dépasse largement la seule responsabilité de l’ENA⁷.

« À l’évidence, l’ENA n’est aucunement responsable de ce phénomène de fonctionnarisation de la vie politique qui a toutes les chances de persister encore longtemps dans notre pays. Sans anciens élèves n’ont fait qu’y participer. »

Le Pantouflage et les Relations Avec le Secteur Privé

Une autre critique concerne le phénomène de pantouflage, c’est-à-dire le départ de hauts fonctionnaires vers le secteur privé⁸.

Selon l’auteur, ce mouvement s’accélère à partir de 1982, compte tenu de la vague de nationalisations et de la politisation de la haute fonction publique. Dans certains cas, des promotions entières d’inspecteurs des finances ont ainsi rejoint le secteur privé.

Cependant, pour l’auteur, cette « fertilisation croisée »⁹ entre secteur public et secteur privé n’est pas nécessairement négative.

Le milieu des années 90 est aussi marqué par certains énarques impliqués dans la gestion de grandes entreprises comme Jean-Marie Messier avec Vivendi, ici au Journal de 20h sur France 2. Source : INA.

Pour limiter ce phénomène, il suggère toutefois plusieurs mesures simples, telles que l’obligation de démissionner de la fonction publique après une période prolongée de disponibilité.

La Question de l’Origine Sociale des Élèves

La composition sociale des promotions constitue également un sujet de controverse.

Si l’ENA a parfois été présentée comme un instrument de démocratisation de la haute fonction publique, les données relatives aux grands corps montrent une réalité différente.

Ce point est également évoqué dansl’article précité des Légistes consacré à l’ouvrage de St-Preux (« L’ENA, y entrer, s’en sortir »).

L’auteur constate ainsi que parmi les auditeurs du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de l’Inspection des finances recrutés entre 1990 et 1995 :

« On peut compter sur les doigts d’une seule main les fils d’ouvriers, d’artisans, d’employés et de petits fonctionnaires. »

En effet, les grands corps recrutent majoritairement des élèves issus du concours externe et appartenant aux milieux sociaux les plus favorisés.

L’auteur souligne également la domination de l’Institut d’études politiques de Paris, qui fournit une large proportion des candidats admis dans les grands corps.

L’IEP de Paris a ainsi pris la place qu’occupait autrefois l’École libre des sciences politiques, son aïeule. Toutefois, les conseillers d’État d’alors entretenaient des relations très proches avec les universités de droit. Ici, un président de chambre au Conseil d’Etat, Michel Tardit.

L’Échec de l’Unification du Recrutement de la Haute Fonction Publique

L’auteur est ici plus véhément sur un échec particulièrement patent, celui du monopole de recrutement des hauts fonctionnaires civils par l’ENA.

« Paradoxalement (…) l’ENA a échoué par rapport à sa mission initiale puisqu’elle est loin d’avoir l’exclusivité du recrutement des corps auxquels elle prépare. »

En effet, rapidement, les ministères et les syndicats ont poussé pour imposer des voies d’accès dérogatoires ou spécifiques.
- le recrutement au tour extérieur pour les agents publics ou les personnalités extérieures à l’administration, permettant l’accès en fonction de compétences avérées¹⁰ ou supposées¹¹ ;
- les concours directs, en particulier pour les ministères techniques ;
- les corps spécifiques de hauts fonctionnaires civils avec un accès hors ENA : ce qui recouvre le cas des ingénieurs, administrateurs des affaires maritimes, recteurs¹².
Cet échec à unifier le recrutement tient aussi aux faiblesses de la formation de l’ENA elle-même. Le classement de sortie ne présente aucun sens pédagogique, ne permet aucune spécialisation, ni même aucune préparation opérationnelle à la première affectation.

L’élève devenant magistrat administratif ou financier, affecté dans le réseau diplomatique ou même dans un ministère considéré, devra, le plus souvent, suivre une nouvelle « formation maison » avant d’être véritablement opérationnel.

En définitive, les élèves eux-mêmes sont très peu satisfaits du contenu de la formation.

« La plupart des élèves des décennies passées considèrent que l’année vécue à l’école leur a procuré plus de désagréments et de souffrances que de joies véritables et d’enrichissement. »

Les Forces et les Faiblesses du Modèle Énarque

Les Avantages du Système

Malgré les critiques énoncées plus haut, l’auteur identifie plusieurs avantages significatifs au système de formation de l’ENA.

Le premier réside dans le mécanisme de promotion sociale. La gratuité de la formation et la rémunération des élèves permettent, théoriquement, l’accès à des carrières administratives prestigieuses pour des candidats issus de milieux modestes¹³.

L’auteur présente ensuite un tableau synthétisant l’origine sociale des élèves, en amalgamant d’une part les classes populaires et moyennes, ainsi que les élèves externes et internes. Ce tableau est censé démontrer la mixité sociale au sein de l’institution.

Un second avantage concerne la qualité intellectuelle des élèves recrutés¹⁴.

« L’étendue des connaissances consacrée par les concours d’entrée (…) donne des “produits” remarquables dont l’intelligence, la vivacité et la capacité d’adaptation sont reconnues comme exceptionnelles. »

Enfin, l’ENA forme des généralistes capables d’occuper des fonctions très diverses dans l’administration.

« Le mérite et les qualités intellectuelles constituent donc les seuls critères d’admission à l’École. »¹⁵

Cette polyvalence constitue un atout dans un système administratif où les carrières peuvent évoluer rapidement d’un domaine à l’autre.

À l’évidence, l’auteur manie ici la langue de bois. Le modèle de carrière fait l’objet de remise en cause majeure, en France évidemment¹⁶, mais plus encore dans d’autres pays occidentaux : Italie, Allemagne, Belgique, Canada, Suède… Ce mouvement accompagne une abondante littérature critique, d’origine principalement économique, sociologique et managériale. Il est dommage que l’auteur n’y fasse aucune allusion et en vienne à considérer que : « l’existence de l’ENA n’apparaît plus contestée aujourd’hui ».

Les Insuffisances de la Formation

L’auteur identifie également plusieurs lacunes importantes dans la formation dispensée par l’École.

L’une des plus importantes concerne selon lui l’insuffisance de l’enseignement du management public et de la gestion des ressources humaines¹⁷. C’est également le cas pour les politiques sociales et européennes.

Il observe que certains jeunes administrateurs, placés rapidement à la tête de services importants, ne disposent d’aucune formation réelle en matière de management.

Cette lacune s’accompagne d’une absence d’obligation de formation continue, caractéristique du système de carrière¹⁸.

« Beaucoup d’entre eux conserveront leur cécité aux problèmes humains et la conviction que leur technicité alliée à la règle de droit suffit à résoudre tous les problèmes. »

La Difficulté de Moderniser l’Administration

L’auteur relie ces insuffisances à une difficulté plus générale : la modernisation de l’administration française.

Les réformes administratives engagées depuis les années 1960 — informatisation, rationalisation budgétaire, direction participative — ont souvent été mises en œuvre de manière autoritaire sans susciter l’adhésion des agents. Les hauts-fonctionnaires ont ici une part de responsabilité, en n’ayant pas su adapter la gestion administrative, encore très hiérarchique, aux besoins contemporains : plus participatifs, fluides.

« La conception du service public « à la française » fondée sur la notion de puissance publique mise en œuvre par l’Administration dans une relation d’inégalité juridique avec l’administré protégé par le juge administratif a considérablement évolué au cours des décennies. L’administré est devenu usager puis client et maintenant citoyen. »

Cette situation contribue à maintenir une organisation administrative marquée par les lenteurs, les doublons et les difficultés de communication interne.

« Ce manque de savoir-faire managérial de notre élite administrative fait “qu’elle règne mais ne gouverne pas”. »

Outre les difficultés managériales et de modernisation, il convient de relever la très forte concentration des hauts fonctionnaires et administrations centrales à Paris. Ici, la Défense et le ministère de l’Écologie. Source : Pexels, Karography

Supprimer ou Réformer l’ENA ?

L’Impossibilité d’une Suppression Pure et Simple

Pour Jean Coussirou, la suppression pure et simple de l’ENA constitue une option irréaliste.

La formation des hauts fonctionnaires nécessite en effet un dispositif de sélection et de formation structuré. Supprimer l’École reviendrait à devoir recréer un système équivalent¹⁹.

La question n’est donc pas tant celle de la disparition de l’ENA que celle de sa transformation.

Quelques Réformes du Concours et de la Scolarité Proposées par l’Auteur

L’auteur propose plusieurs modifications concernant le concours d’entrée.

Parmi ces propositions figurent :
- l’introduction d’une épreuve de culture générale plus large ;
- l’instauration d’une note éliminatoire au grand oral ;
- l’introduction d’épreuves de mathématiques, de statistiques et de comptabilité.
Ces mesures viseraient à diversifier les profils recrutés et à garantir un socle de compétences plus large²⁰.

Une Réforme de la Formation

L’auteur propose également une restructuration de la scolarité autour de plusieurs modules successifs, en incluant notamment des enseignements en déontologie et en éthique.

Une première phase de quatre mois porterait sur cinq matières fondamentales :
- analyse des politiques publiques,
- administration déconcentrée et relations avec les collectivités locales,
- rédaction juridique et administrative,
- économie et finances publiques,
- questions sociales.
Cette formation serait suivie d’un stage en préfecture de six mois, constituant un véritable stage d’application.

S’ensuivrait un module de formation à la gestion publique et à la modernisation des administrations, suivi d’un nouveau stage.

Enfin, un module théorique consacré aux questions européennes et internationales, suivi d’un dernier stage.

Une Réforme de l’Accès aux Grands Corps

Enfin, l’auteur propose de revoir le mode d’accès aux grands corps, afin de faire privilégier les besoins de l’État sur la règle du choix de l’élève en fonction de son classement.

Parmi les options envisagées figurent :
- un accès différé après plusieurs années d’expérience professionnelle ;
- un système de concours ou de sélection spécifique ;
- l’intervention d’une commission indépendante.
Ces propositions visent à réduire les effets du classement de sortie, considéré comme l’un des principaux défauts du système. L’auteur se garde toutefois de trancher.
1. Entendre par là, en dehors de l’université et plus particulièrement de la faculté de droit. ↩
2. Par le truchement de l’organisation administrative, c’est aussi une forme de conception du pouvoir qui émerge : centralisée, unifiée, pour ne pas dire autoritaire. Cette conception, partagée par des politiques de gauche comme de droite témoigne aussi des difficultés des pouvoirs successifs à répondre aux attentes des citoyens. ↩
3. On identifie aisément les difficultés de cette institution dès ces premiers lignes : un programme rigide et une formation professionnelle qui peine à faire sens au regard de la très grande variété de fonctions offertes à l’issue de l’école. ↩
4. Ce découpage répond évidemment à celui connu par l’auteur, le rythme a depuis fortement évolué. ↩
5. Plus tard, l’École disposera d’enseignants en langue. ↩
6. L’auteur a d’ailleurs un mot très drôle en disant que : « L’École ne s’interdit pas toutefois de faire appel à de hauts fonctionnaires non issus de l’École, en raison de leur compétence particulière. » ↩
7. L’argument selon lequel l’ENA n’est qu’une pièce de la machine me semble toutefois faible. ↩
8. Et régulièrement dans des secteurs qu’ils régulaient en tant qu’agent public. ↩
9. Cette expression est étonnante tant les arrivées de cadres confirmés du secteur privé vers le secteur public sont rares, pour ne pas dire inexistantes. ↩
10. Dans le cas d’un recrutement par examen, comme pour les agents publics. ↩
11. Pour les nominations purement politiques. ↩
12. On peine toutefois à voir l’intérêt d’une formation à l’ENA pour les corps considérés. ↩
13. C’est toutefois oublier les nombreux coûts induits par la formation : les stages impliquent de nombreux déménagements et d’importants coûts de transport. Tandis que les candidats ayant une charge de famille sont à l’évidence placés dans une position précaire, qui nécessite la disponibilité du conjoint et l’acceptation par celui-ci (si cela est possible) du célibat géographique et de la responsabilité intégrale de la famille. ↩
14. Il est tout de même étrange de défendre la qualité d’une « école » en arguant que celle-ci repose sur la sélection des élèves. ↩
15. On pourrait ici objecter de la très grande qualité intellectuelle des conseillers d’État ou inspecteurs généraux des finances sous la IIIe ou IVe République, de même que de l’encadrement supérieur de certains ministères techniques comme celui du Travail et des Solidarités (article des Légistes sur l’ouvrage de Pierre Fournier au ministre du travail). ↩
16. La situation des contractuels est une constante des débats juridiques et intellectuels autour de la fonction publique. Il convient aussi de relever l’essor des cadres d’emplois dans la fonction publique territoriale et la critique récurrente du recrutement par concours, notamment du point de vue sociologique (que l’on pense aux héritiers de Pierre Bourdieu par exemple). ↩
17. C’est tout de même étonnant pour une « école d’application ». ↩
18. Un concours exigeant, une école avec une formation souvent longue, puis… rien. Ce point continue de constituer une difficulté dans le pilotage des agents publics, voir notamment l’article consacré à la formation professionnelle continue dispensée par l’INSP. ↩
19. C’est in fine l’option qui s’est imposée avec le remplacement de l’ENA par l’INSP. Il était toutefois possible d’envisager d’autres dispositifs : des concours spécialisés comme dans le système avant l’ENA et dans la plupart des autres pays occidentaux comparables, voire un recrutement fonctionnel, suivant le parcours et les compétences. Ces options sont toutefois radicales et posent la question de l’équité entre générations, certains agents pourraient avoir passé des concours devenus inutiles. ↩
20. Elles sont toutefois extrêmement limitées dans leurs effets et n’auront probablement que peu d’effets sur les critiques énumérées plus haut : recrutement parisien et bourgeois, pantouflage et politisation du corps. ↩
04/05/2026
Le Juge Et Le Philosophe : Genèse Et Transformations De L’Ordre Juridique Moderne par Philippe Raynaud (2008)
Temps de lecture : 14 minutes

Le professeur de philosophie politique Philippe Raynaud a publié, en 2008, Le juge et le philosophe : Essais sur le nouvel âge du droit.

L’auteur rappelle que la place du juge dans l’ordre politique et juridique constitue l’un des problèmes majeurs de la modernité. Pour autant, cette question est débattue depuis l’Antiquité, la réflexion philosophique oscillant entre deux conceptions du droit :
- celle qui subordonne le droit à la politique et
- celle qui reconnaît au droit une autonomie relative, susceptible de limiter le pouvoir (autonomie qui revient au juge d’exercer).
La modernité juridique est toutefois confrontée à deux transformations majeures selon l’auteur : l’invention de la souveraineté étatique et l’affirmation progressive des droits subjectifs. Cette évolution conduit à repenser le rapport entre loi, justice et autorité politique.

L’analyse du rôle du juge révèle donc une mutation fondamentale : d’un simple applicateur de la loi dans les conceptions classiques, il tend à devenir aujourd’hui l’un des garants centraux de la liberté et des droits fondamentaux. Cette évolution accompagne l’essor du constitutionnalisme, l’affirmation du contrôle juridictionnel et la transformation des démocraties modernes.

L’histoire du droit apparaît ainsi comme une succession de tentatives pour résoudre une tension fondamentale : comment concilier l’autorité de la loi, la souveraineté politique et la protection des droits individuels ?
Aux Origines de l’Ordre Juridique Moderne

Les Conceptions Antiques du Droit et de la Justice

La réflexion occidentale sur le droit trouve ses premières formulations systématiques chez les philosophes grecs. Chez Platon comme chez Aristote, la loi n’est jamais envisagée comme une réalité autonome : elle demeure subordonnée à une conception plus générale de la justice et de l’ordre politique.

La Primauté du Politique Chez Platon

Chez Platon apparaissent les éléments d’une conception alternativement royale et légaliste de l’autorité publique. La loi possède une autorité réelle, mais limitée. Elle demeure imparfaite, car aucune règle générale ne peut embrasser l’ensemble des situations concrètes. Pour cette raison, la véritable politique — ce que Platon appelle « l’Art royal » — doit, lorsqu’elle existe, se situer au-dessus de la loi.

La loi est ainsi comparée à une prescription médicale : comme le médecin peut modifier son ordonnance en fonction de l’état du patient, le souverain doit pouvoir adapter la règle aux circonstances. Dans ce cadre, le juge n’est pas une autorité autonome : sa fonction se limite essentiellement à appliquer la loi.

La Théorie de la Justice d’Aristote

Aristote adopte une perspective sensiblement différente. Sa théorie du dikaion, qui renvoie à la fois au « juste » et au « droit », distingue nettement la loi positive du droit entendu comme recherche de la justice. Cette distinction s’inscrit dans une vision du monde profondément marquée par la contingence : le monde « sublunaire », celui de l’expérience humaine, n’est pas gouverné directement par la Providence.

Dans ce cadre, Aristote distingue également plusieurs formes de pouvoir. Le pouvoir politique s’exerce sur des hommes libres et égaux, tandis que le pouvoir domestique — celui du chef de famille — possède un caractère plus monarchique.

Aristote, via Wikimedia Commons

La théorie aristotélicienne de la justice constitue l’un des apports majeurs de cette tradition. Aristote distingue deux formes principales de justice politique :
- La justice distributive, qui concerne la répartition des biens, honneurs et charges dans la cité. Cette distribution doit être proportionnelle au mérite ou au besoin.
- La justice corrective, qui vise à rétablir l’égalité lorsqu’elle a été rompue, généralement à l’occasion d’un litige.
Dans cette perspective :
- La loi possède un caractère abstrait et indifférent aux qualités particulières des individus¹.
- Le droit, en revanche, conserve une dimension politique puisqu’il s’interroge sur les critères légitimes de distribution des biens et des honneurs.
Le juge occupe aussi une position spécifique. Pour Aristote, la fonction du juge est de rétablir l’égalité : il peut donc, au nom de l’équité, s’écarter de la lettre de la loi afin de mieux réaliser ses fins. La légalité est inférieure à l’équité. Toutefois, cette autonomie demeure limitée. Le jugement concerne seulement des cas particuliers et ne peut pas produire une règle générale.

Malgré leurs divergences, Platon et Aristote partagent un présupposé fondamental : le droit demeure subordonné à la justice, et les principes fondamentaux de la cité sont d’abord politiques.

La Transformation Moderne : Souveraineté et Droits Subjectifs

La pensée moderne du droit n’est pas davantage unitaire que celle des Anciens.

Elle se caractérise cependant par la nécessité de résoudre deux problèmes nouveaux :
- L’essor de l’État et l’invention du concept de souveraineté ;
- L’affirmation de la priorité des droits subjectifs dans l’ordre juridique².
Deux figures majeures structurent cette transformation : Hobbes et Locke.

Chez Hobbes, la rupture avec l’héritage aristotélicien est particulièrement nette. Sa pensée repose sur un artificialisme politique : l’ordre politique n’est pas naturel, mais résulte d’une construction humaine destinée à mettre fin à la guerre de tous contre tous.

Dans cette perspective, Hobbes apparaît comme l’un des fondateurs du positivisme juridique moderne. La loi tire son autorité exclusivement de la volonté du souverain. Le juge ne dispose d’aucune autorité propre : il agit comme un agent délégué du souverain.

Celui qui prétend soumettre l’autorité civile à la vérité (divine, philosophique…) revendique la souveraineté : « C’est l’autorité, non la vérité, qui fait la loi. »

Pourtant, la pensée hobbesienne ne se réduit pas à un absolutisme étatique. Elle repose également sur la priorité des droits subjectifs : les individus acceptent l’autorité souveraine précisément pour garantir leur sécurité et leurs droits fondamentaux.

Voir ici l’article consacré à l’importance de la pensée de Cesare Beccaria sur Les Légistes.

Locke partage ce point de départ — la protection des droits individuels — mais propose une critique libérale de l’absolutisme hobbesien. Chez lui, la loi et la protection des droits possèdent une légitimité supérieure au pouvoir politique lui-même, renouant par là avec une forme de jusnaturalisme.

Kant et la Révolution Moderne Du Droit

L’État Juridique et le Fondement Du Droit

La pensée de Kant occupe une place singulière dans l’histoire du droit moderne. Elle combine des éléments positivistes et naturalistes.

D’un côté, Kant affirme que le droit présuppose l’existence de l’État civil : l’ordre juridique ne peut pas exister sans une autorité publique capable d’imposer les règles. De l’autre, il distingue le Naturrecht — le droit naturel rationnel — du droit positif.

La validité du droit repose donc sur sa conformité à des principes rationnels dégagés par la doctrine du droit.

Emmanuel Kant. Source : BNF.

La Révolution française joue un rôle déterminant dans cette réflexion. Contrairement aux traditions anglaise et américaine, qui visent principalement à limiter le pouvoir politique, la Révolution française cherche à investir l’État pour garantir les droits.

La puissance de l’État devient ainsi la condition même de la liberté.

Kant exprime cette idée de manière explicite :

« Avoir quelque chose d’extérieur, comme sien, n’est possible que dans un état juridique, sous une puissance législative publique. »

Le droit public constitue donc le fondement du droit privé³.

Légicentrisme et Séparation des Pouvoirs

La conception kantienne de la séparation des pouvoirs diffère profondément du modèle étasunien, qui repose sur un système de checks and balances, où chaque pouvoir limite les autres.

Dans la tradition française issue des Lumières, déterminante dans la réflexion de Kant, l’accent est mis sur la subordination de l’exécutif et du judiciaire au pouvoir législatif, considéré comme l’expression rationnelle de la volonté générale⁴.

Cette conception s’exprime notamment dans l’image classique du syllogisme judiciaire :
- La loi constitue la majeure universelle ;
- Le cas particulier constitue la mineure ;
- La décision judiciaire représente la conclusion.
Le juge apparaît ainsi comme l’instrument de la rationalité législative.

Cette conception s’inscrit également dans une réflexion plus large sur la représentation politique. Pour Kant, le contrat social n’est pas un événement historique ni une revendication opposable au pouvoir en place : il constitue une Idée régulatrice, un horizon normatif orientant les transformations constitutionnelles.

Les Théories Françaises du Droit Public

Léon Duguit et le Solidarisme Juridique

Au tournant du XXe siècle, la doctrine juridique française développe plusieurs tentatives pour repenser le fondement du droit.

Léon Duguit propose une critique radicale de la souveraineté étatique. Selon lui, le droit n’est pas créé par l’État : il trouve son origine dans les exigences objectives de la vie sociale.

La Déclaration des droits de l’homme possède ainsi une autorité supérieure à la Constitution elle-même.

Léon Duguit, au centre. Source : Auteur inconnu, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons

Léon Duguit écrit ainsi⁵ :

« Je crois que si aujourd’hui le législateur faisait une loi violant un des principes formulés dans la Déclaration des droits de 1789, cette loi serait inconstitutionnelle. Je crois même que la Déclaration des droits de 1789 s’impose non seulement au législateur ordinaire, mais aussi au législateur constituant. »

Pour autant, Duguit critique également les fondements individualistes de la Déclaration. Les droits subjectifs lui apparaissent comme des constructions métaphysiques incompatibles avec la réalité du droit positif :
- un droit individuel ne peut pas être absolu et
- la souveraineté nationale prime nécessairement sur la souveraineté individuelle.
Léon Duguit propose alors de fonder le droit sur l’idée de solidarité sociale. Les règles juridiques sont celles dont la société reconnaît la nécessité au point de juger légitime l’intervention de la force collective pour les faire respecter⁶. Dit autrement, Léon Duguit est fondamentalement naturaliste.

Hauriou et L’Historicisme Juridique

Maurice Hauriou cherche à concilier la pensée sociologique de Duguit avec l’individualisme juridique moderne.

Sa conception repose sur une vision historiciste du droit : l’histoire réalise progressivement l’idéal du droit naturel.

« La Déclaration des droits de l’homme a été préparée par des légistes du XIIIe et du XIVe siècle et par les grands ministres qui ont fait la royauté absolue, tout autant que par les philosophes du XVIIIe siècle. Faire la royauté absolue, c’était abaisser les grands en s’appuyant sur les petits. II n’y avait plus ensuite qu’à faire monter les petits, et ce fut tôt fait. (…) l’individualisme démocratique égalitaire et universel est un produit de l’évolution de l’État aristocratique, laquelle évolution est en elle-même fatale. »

Pour autant, si l’ordre individualiste sous-tend la constitution sociale moderne, l’ordre politique demeure dans une logique aristocratique de commandement par le petit nombre. L’égalité implique donc d’abord des interdictions, comme celle de l’esclavage, plutôt que la promotion de dispositions positives — dans une approche comparable à celle de Montesquieu⁷.

État de Droit et Constitutionnalisme

Les Origines du Rechtsstaat

L’expression « État de droit » provient du concept allemand de Rechtsstaat, apparu au XIXe siècle pour décrire le processus d’encadrement juridique de l’État.

Cette notion recouvre trois conceptions :
- Une conception fonctionnelle, visant à exiger une action juridique de l’État, afin de normaliser les relations de l’État avec les administrés⁸ ;
- Une conception substantielle, qui vise à protéger les droits fondamentaux de l’individu ;
- Une conception formaliste fondée sur la hiérarchie des normes et la soumission au droit, par le recours juridictionnel du citoyen contre l’État.
Le Principe d’Autolimitation

Carré de Malberg, très profondément inspiré par la pensée allemande, explique ainsi que la garantie de l’État de droit ne provient pas d’une norme extérieure à l’État, mais de son autolimitation⁹.

Dans cette conception :
- Il n’existe pas de droit naturel juridiquement contraignant : seul l’État est producteur de droit ;
- En conséquence, seule la loi déclare et fixe le périmètre des droits ;
- Enfin, l’État est souverain, parce qu’il est seul producteur de droit, mais il ne peut le faire qu’en agissant conformément à l’ordre juridique qu’il a lui-même édicté et sous le contrôle du juge (c’est le principe d’autolimitation)¹⁰.
Cette théorie constitue l’un des fondements intellectuels du modèle moderne de l’État de droit.

Ce concept d’autolimitation peut paraître circulaire et particulièrement abstrait, et pourtant, selon les termes de Maurice Hauriou :

« Logiquement, l’autolimitation de l’État apparaît comme une absurdité. C’est la vérité constitutionnelle. »

Le Rechtsstaat combine ainsi une forme de libéralisme et d’étatisme.

Les Critiques de l’État de Droit

Ces critiques furent de plusieurs ordres :
- Anti-libérales, avec à l’évidence, Carl Schmitt, qui oppose au Rechtsstaat le Machtstaat, où l’État de puissance. Pour Schmitt, l’Etat de droit comporte une prédominance juridictionnelle qui méconnaît la dimension spécifiquement politique de l’Etat¹¹.
- Celle de Hans Kelsen est plus subtile, en ce que le juriste autrichien refuse de distinguer le droit de l’État. Kelsen évoque l’identité entre le droit et l’État, tout État est, par définition, un État de droit.
- Celle de la tradition anglo-saxonne du Rule of law, qui distingue fortement la « loi » (Law) du « droit » (Right). Quand l’État de droit propose un système, le Rule of Law propose une finalité — sans indication pour y parvenir¹².
Le Constitutionnalisme

Évoquer Hans Kelsen, c’est évidemment penser au contrôle constitutionnel. Et, penser au contrôle constitutionnel, revient à étudier le système constitutionnel américain.

La Cour suprême américaine. Source : Pexels, Phung.

La Naissance du Modèle Contemporain de Contrôle Constitutionnel aux États-Unis

La Constitution du 17 septembre 1787 établit une organisation originale du pouvoir :
- Aucun organe ne détient seul la souveraineté ;
- La Cour suprême exerce le pouvoir judiciaire et contrôle la constitutionnalité des actes du Congrès ;
- Le Bill of Rights garantit les droits fondamentaux.
L’arrêt Marbury v. Madison (1803) consacre, judiciairement, le principe du contrôle de constitutionnalité et formalise une nouvelle source de légitimité juridique. Celle-ci est supérieure au pouvoir législatif¹³ et aux représentants du peuple américain.

La Constitution américaine apparaît ainsi comme l’un des premiers modèles du constitutionnalisme moderne.

Les Raisons du Retard Français en Matière de Droit Constitutionnel

La Révolution politique et juridique américaine sera beaucoup moins discutée que la Révolution française.

Cet écart de perception tient au fait que la France constitue à l’époque, malgré ses difficultés budgétaires, l’une des premières puissances mondiales et que le mouvement révolutionnaire met fin à une monarchie millénaire et à son organisation nobiliaire.

On pourrait s’étonner du retard français dans la pensée constitutionnelle : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen étant marquée par une forme de légicentrisme qui apparaît décalée au regard du caractère novateur proposé par les États-Unis.

Mais, ce serait oublier deux choses pour Philippe Raynaud :
- L’absence de culture de la représentation politique en France¹⁴ ;
- Le rôle par ailleurs désastreux des Parlements (chargés de la justice) sous l’Ancien Régime ;
- Une vision juridique particulièrement marquée par l’œuvre de Beccaria sur la souveraineté de la loi (en réponse, notamment, aux abus des Parlements précités) ;
- Une conception rationaliste, étatiste et centralisatrice, peu favorable à l’organisation d’un système juridictionnel anglo-saxon profondément décentralisé.
Seul se distingue Benjamin Constant, héraut d’un contrôle constitutionnel visant à préserver les « libertés des modernes ».

Le Juge dans les Démocraties Contemporaines

L’Expansion du Pouvoir Juridictionnel

Depuis plusieurs décennies, les démocraties connaissent une croissance spectaculaire du rôle politique des juges.

En France, cette évolution se manifeste par l’affirmation progressive du Conseil constitutionnel, mais également par l’influence du Conseil d’État et des juridictions européennes. Le droit et la justice en général semblent être une marée montante, faisant reculer le domaine réservé au pouvoir politique¹⁵.

La légitimité des juges s’est par ailleurs renforcée par la multiplication des affaires judiciaires impliquant des responsables politiques.

« La légitimité croissante des juges va de pair avec l’agacement du citoyen devant les gyrophares des ministres. »

Le Modèle Interprétatif de Ronald Dworkin

Ronald Dworkin propose une théorie positiviste du rôle du juge, qui permet toutefois à celui-ci d’établir des règles :
- Le droit d’une communauté se confond avec un ensemble de règles déterminant les comportements répréhensibles ou obligatoires¹⁶;
- Lorsque le droit ne peut pas résoudre un cas (hard cases), faute d’une norme spécifique, un organe officiel doit le faire en posant une règle complémentaire, construite sur un « principe »¹⁷ ;
- L’obligation légale ne peut être définie que comme une conduite imposée par une règle légalement valide.
Pour dégager un principe dans une situation sans obligation légale claire, le juge doit découvrir le « principe » à l’œuvre dans la loi. Pour Dworkin, le droit ressemble à un « roman écrit à plusieurs mains », la responsabilité du juge étant de préserver la cohérence de l’ensemble. C’est ce que Dworkin appelle la continuité du droit¹⁸.

Cette conception souligne la dimension créatrice de l’interprétation judiciaire, mais également les limites démocratiques d’un système juridique bornant le débat démocratique.

Ronald Dworkin. Source : La vie des idées.

Le Nouvel Âge des Droits Fondamentaux

Pour l’auteur, l’évolution contemporaine du droit se caractérise par la centralité des droits fondamentaux.

La culture juridique contemporaine tend ainsi à privilégier la protection des victimes et la reconnaissance de droits subjectifs inaliénables, au détriment, par exemple, de l’amnistie¹⁹.

L’amnistie a laissé la place à une culture de la repentance, née avec les crimes nazis.

Pour une Défense du Positivisme Juridique

Pour autant, et en s’appuyant sur l’œuvre de Hans Kelsen, l’auteur éprouve des doutes sur la capacité d’un État ou d’un régime juridique à connaître le vrai ou le juste.

Si, pour Hobbes, les hommes doivent être tenus pour égaux, c’est qu’aucune supériorité ne peut être tenue pour évidente et qu’il est impossible d’établir de hiérarchie entre les fins qu’ils poursuivent.
Par ailleurs, et comme le prétend Kelsen, c’est l’autorité qui fabrique la loi. Aucune vérité supérieure ne peut donc être admise — celui qui invoque une vérité pour fonder une loi masque en réalité sa prétention à l’exercice de l’autorité.

En cela, le positivisme juridique apparaît comme plus libéral et démocratique que les régimes fondés sur des valeurs transcendantes. Il permet tout à la fois de justifier l’absolutisme hobbesien, puis sa transformation démocratique et libérale.

Cette transformation du droit positif est un processus de désenchantement. La légitimité démocratique venant expliciter l’incapacité des hommes à résoudre de manière rationnelle le conflit entre les valeurs et les fins.
1. On y retrouve les caractéristiques de la loi telle que présentée par Cesare Beccaria : impersonnelle, objective, d’application directe. ↩
2. Il s’agit là de la conquête de libertés fondamentales, puis de droits fondamentaux. Le droit devient un outil de limitation du pouvoir politique, dans un jeu subtil, lié au développement du concept de souveraineté. ↩
3. Etant entendu qu’on ne parle ici que d’un point de vue de philosophie du droit. ↩
4. C’est le fameux légicentrisme français, incarné notamment par la IIIe République, où le Parlement concentre l’essentiel des pouvoirs. La priorité est en effet de soumettre l’exécutif et le judiciaire à la primauté de la loi. ↩
5. Dans son Traité de droit constitutionnel. ↩
6. En droit administratif, nous avons là l’école du service public, incarné notamment par le développement du socialisme municipal au début du XXe siècle. ↩
7. Interdire est toujours plus libéral que d’obliger. ↩
8. Dans cette conception, le droit est d’abord un outil de modernisation, sinon rationalisation de l’action étatique. ↩
9. C’est ici exactement la pensée de l’autrichien Hans Kelsen. ↩
10. En ce sens, Carré de Malberg est particulièrement malheureux avec le régime constitutionnel de 1875 qui ne permet pas au citoyen de contrôler la constitutionnalité d’une loi votée par le Parlement, ni à ce même contrôle de constitutionnalité de s’assurer du contrôle de l’étendue des prérogatives parlementaires. ↩
11. C’est également la pensée de Léon Duguit, favorable au développement d’un État social, qu’il considère comme juridiquement fondé. ↩
12. Pour Eward Coke (1552-1634), le juge n’est pourtant pas créateur de droit, mais il le révèle, le dit (jus dicere) dans une forme de mélange subtil entre droit naturel et droit positif. ↩
13. Ce qui constitue une rupture évidente avec la souveraineté du Parlement anglais. ↩
14. La réunion des États généraux par Louis XVI constituait alors un fait extraordinaire : la précédente réunion s’étant tenue sous Louis XIII, 175 ans plus tôt. Les français ne cherchaient pas, comme les américains, à construire un meilleur système parlementaire. Ils devaient l’inventer. ↩
15. En témoigne par exemple la contestation judiciaire de la gestion de la crise sanitaire du Covid-19 par le gouvernement. Le Premier ministre et le ministre de la Santé étant quasiment concomitamment interrogés par des magistrats dans une forme de contrôle dual : démocratique et judiciaire. ↩
16. C’est la fameuse distinction entre droit et morale, que Ronald Dworkin propose de dépasser. ↩
17. On retrouve ici typiquement l’immense solitude que le juge administratif peut ressentir dans certaines affaires de bioéthique. ↩
18. Il est aussi question parfois de « bonne réponse ». À l’évidence, le juriste français pensera à l’évolution du droit jurisprudentiel administratif. ↩
19. Et de tous les éléments de souveraineté induisant une supériorité de l’action publique sur les droits individuels. ↩
19/04/2026
Le Classique des Classiques : Des Délits et des Peines Par Cesare Beccaria (1764)
Temps de lecture : 8 minutes.

Pour tout juriste, Cesare Beccaria occupe une place particulière. Pour l’avoir lu ou non, il représente le début d’une nouvelle ère, accompagne les Lumières et porte en lui des idées et des combats qui demeurent aujourd’hui inséparables de l’idée de l’État de droit.

Né à Milan en 1738, il publie anonymement Dei delitti e delle pene à seulement vingt-six ans¹. Ce petit ouvrage (une centaine de pages) fait alors vivement polémique² et est mis à l’Index romain en 1766. Ce livre porte, en effet, une conception révolutionnaire du droit : purement instrumentale, rationnelle, laïque.

Il constitue aujourd’hui l’une des œuvres fondatrices de la tradition juridique moderne, humaniste et séculière.

« En soutenant les droits du genre humain et de l’invincible vérité, si je contribuais à sauver d’une mort affreuse quelques-unes des tremblantes victimes de la tyrannie, ou de l’ignorance également funeste, les bénédictions et les larmes d’un seul innocent revenu aux sentiments de la joie et du bonheur, me consoleraient des mépris du reste des hommes. »
Une Œuvre des Lumières

L’introduction de l’ouvrage de Cesare Beccaria constitue une remise en cause de l’absolutisme, au nom d’une conception utilitariste et rousseauiste du contrat social³ :

« Ouvrons l’histoire : nous verrons que les lois, qui devraient être des conventions faites librement entre des hommes libres, n’ont été le plus souvent que l’instrument des passions du petit nombre, ou la production du hasard et du moment, jamais l’ouvrage d’un sage observateur de la nature humaine, qui ait su diriger toutes les actions de la multitude à ce seul but : tout le bien-être possible pour le plus grand nombre. »

Puis, plus loin, l’auteur oppose la raison au despotisme, ce dernier reposant seulement sur une forme d’obscurantisme :

« Les vérités philosophiques, répandues par tout moyen de l’imprimerie, ont fait connaître enfin les vrais rapports qui unissent les souverains à leurs sujets et les peuples entre eux. »

Une Définition Contractuelle du Droit Pénal

Un Contrat Social Librement Consenti

Cesare Beccaria reprend la définition rousseauiste du contrat social et l’applique intégralement au droit de punir, qui ne devient que la résultante d’un libre choix des individus.

Ce faisant, tout abus de l’autorité publique et singulièrement « des puissants » pour ce qu’ils considèrent, à tort, comme « un de leurs droits » devient une œuvre tyrannique.

En effet, le souverain est le dépositaire de l’ensemble des portions de liberté sacrifiées « dans la seule vue du bien public » par les individus.

« Las de ne vivre qu’au milieu des craintes, et de trouver partout des ennemis, fatigués d’une liberté que l’incertitude de la conserver rendait inutile, ils en sacrifièrent une partie pour jouir du reste avec plus de sûreté. La somme de toutes ces portions de liberté, sacrifiées ainsi au bien général, forma la souveraineté de la nation. »

Ce faisant, pour Beccaria, la portée de ce contrat social nécessite une taille politique relativement réduite : lorsque l’État grandit, il dérive vers le despotisme et le sentiment social diminue, sauf à ce qu’il se constitue en fédération.

Un Droit de Punir Réservé à la Préservation de la Vie Sociale

Cesare Beccaria épouse par ailleurs une vision pessimiste de l’homme, à la manière du Léviathan de Thomas Hobbes (publié en 1651).

« La tendance de l’homme au despotisme, qu’il cherche sans cesse, non seulement à retirer de la masse commune sa portion de liberté, mais encore à usurper celle des autres. »

Cependant, cet argument implique également une forme d’équilibre dans le maniement des châtiments :
- Par sa finalité, le droit de punir est arraché à l’homme pour épargner la violence, et uniquement à cette fin ;
- Par nature, les hommes ne souhaitent confier au souverain qu’une portion minimale de leur liberté⁴.
En conséquence, le droit pénal sert à punir le coupable et à empêcher la répétition des actions délictueuses. Il ne doit pas dériver en une guerre de la société (représentée par le gouvernant) contre l’un de ses membres.

« Tout châtiment est inique, aussitôt qu’il n’est pas nécessaire à la conservation du dépôt de la liberté publique. »

« Les lois empruntent leur force de la nécessité de diriger les intérêts particuliers au bien général. »

L’Affirmation du Principe de Légalité

Ce qui est le plus troublant dans l’œuvre de Beccaria est l’affirmation de principes qui nous semblent aujourd’hui indépassables. Tel est le cas du principe de légalité des délits et des peines.

Ce principe, en partie créé par Montesquieu en 1758 dans De l’esprit des lois, est désormais devenu un droit fondamental par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en 1789⁵.

Beccaria en fixe le principe en une maxime claire et qui demeure strictement applicable :

« Les lois seules peuvent fixer les peines de chaque délit, et que le droit de faire des lois pénales ne peut résider que dans la personne du législateur, qui représente toute la société unie par un contrat social. »

Un Refus de l’Arbitraire

Cesare Beccaria tire de ce légalisme⁶ des conclusions qui apparaissent toutefois datées. Il en est notamment ainsi sur le pouvoir d’interprétation du juge, cantonné à être « la bouche de la loi »⁷ :

« Aucun magistrat ne peut, même sous le prétexte du bien public, accroître la peine prononcée contre le crime d’un citoyen. »

La Séparation des Pouvoirs

De ce principe de légalité, dont la définition des normes appartient au souverain, représentant de la nation, en découle deux principes :
- La loi est générale, il ne saurait y avoir de privilèges, y compris pour le souverain lui-même⁸ ;
- Le juge ne saurait interférer dans les prérogatives du législateur et le législateur ne saurait se faire juge.
« Le souverain, qui représente la société même, ne peut que faire les lois générales, auxquelles tous doivent être soumis, mais qu’il ne lui appartient pas de juger si quelqu’un a violé ces lois. »
« Les juges des crimes ne peuvent avoir le droit d’interpréter les lois pénales, par la raison même qu’ils ne sont pas législateurs. »

Le Système Inquisitoire

Pour Cesare Beccaria, la garantie des lois est assurée par le souverain, à qui il revient de constater les infractions. Néanmoins, c’est à un juge indépendant de trancher le conflit entre le ministère public et l’accusé.

Le Droit Écrit

Cesare Beccaria incarne la pensée juridique continentale en ce qu’il est imprégné du droit écrit, et si possible codifié, qu’il considère comme indépassable.

Le droit écrit permet, en effet, de résoudre plusieurs difficultés :
- Il empêche l’arbitraire ;
- Il est prévisible ;
- Il est juste.
« Avec des lois pénales exécutées à la lettre, chaque citoyen peut calculer exactement les inconvénients d’une mauvaise action. »

Cependant, la portée du droit n’est possible que si le texte est écrit en langue vulgaire et partagée entre les hommes⁹.

« Heureuses les nations chez qui la connaissance des lois ne serait pas une science ! »

« Mettez le texte sacré des lois entre les mains du peuple, et plus il y aura d’hommes qui le liront, moins il y aura de délits¹⁰. »

Le Droit à un Procès Équitable et Public

Si le législateur définit la peine et que le juge constate les faits, il est néanmoins nécessaire pour l’auteur d’introduire le jury. Celui-ci permet d’asseoir le caractère populaire de la justice, d’en contrôler l’application, mais également d’éviter le préjudice de classe.

En effet, pour l’auteur, il est un droit de l’accusé d’être jugé par ses pairs. En cas de conditions sociales inégales entre les parties, il revient au jury d’être composé pour moitié d’individus de la classe de l’un et pour moitié de l’autre. Enfin, « il est encore très juste que le coupable puisse récuser un certain nombre de ceux de ses juges. »

Les jurés du procès Gorguloff, condamné à mort pour l’assassinat du président Paul Doumer

S’agissant du droit de la preuve, Cesare Beccaria présente les différents niveaux de preuve requis pour juger coupable¹¹. Dans le doute, la présomption d’innocence doit bénéficier à l’accusé.

Enfin, l’auteur plaide la publicité des procédures, comme des accusations :

« Que les jugements soient publics ; que les preuves du crime soient publiques aussi, et l’opinion, qui est peut-être le seul lien des sociétés, mettra un frein à la violence et aux passions. »

« Les accusations secrètes sont un abus manifeste. »
« Un tel usage rend les hommes faux et perfides. »

La Dénonciation et le Refus de la Cruauté Judiciaire

Pour l’auteur, les sévices sont inadmissibles.

Fondamentalement, parce que le droit pénal est, comme on l’a vu, issu d’un contrat social. Il ne saurait donc, au titre des parcelles de liberté octroyées par les individus, se retourner et détruire l’un des cocontractants par simple haine.

Même une injustice utile ne saurait être tolérée par le législateur.

D’autre part, parce que les sévices sont inutiles aussi bien dans la procédure d’enquête que dans la peine infligée au coupable.

En effet, la torture (ou question) se révèle d’abord particulièrement injuste :
- L’innocent a tout à perdre et le coupable tout à gagner¹² et
- La tolérance à la douleur départage, plutôt qu’elle ne révèle. Le fort résiste et peut mentir, quand le faible, même innocent, succombe.
« Il suffit de prouver que cette cruauté est inutile, pour que l’on doive la considérer comme odieuse, révoltante, contraire à toute justice et à la nature même du contrat social. »

Mais, la peine elle-même doit se suffire à elle-même et ne saurait exclure un individu à jamais. Cesare Beccaria introduit ici le principe de droit à la réinsertion et plaide pour une forme de compassion¹³ et de retenue. Puisque la violence appelle la violence et que la haine est l’un des sentiments les plus tenaces.

Pour l’auteur, l’efficacité de la peine tient dans son caractère automatique, infaillible. Il vaut mieux une peine légère, mais sûre ; qu’une peine spectaculaire, mais rare.

« La prison ne devrait laisser aucune note d’infamie sur l’accusé, dont l’innocence a été juridiquement reconnue. »
Un des moyens les plus sûrs de réprimer les délits, ce n’est pas la rigueur des châtiments, mais leur caractère infaillible.

Ce faisant, la peine de mort est à la fois : contraire au droit social, nuisible par l’exemple de cruauté qu’elle donne et absurde, en ce qu’une loi réprouve un acte qu’elle commet ensuite.

Ici encore, Beccaria révèle son avance et sa modernité.

Robert Badinter. Source : Ministère de la Justice.
1. L’auteur ayant été docteur en droit à vingt ans. En précisant que la thèse de doctorat, le plus souvent soutenue oralement, était beaucoup plus courte qu’aujourd’hui. ↩
2. L’année de sa publication, le chevalier de La Barre est exécuté en France pour blasphème. ↩
3. Du contrat social de Jean-Jacques Rousseau a été publié en 1762 et est une source évidente d’inspiration pour Cesare Beccaria. ↩
4. « C’est donc la nécessité seule qui a contraint les hommes à céder une partie de leur liberté ; d’où il suit que chacun n’en a voulu mettre dans le dépôt commun que la plus petite portion possible. » ↩
5. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose explicitement que : « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. » Tandis que l’article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables. ↩
6. Légalisme que l’on retrouve, à l’évidence, dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, pour partie inspirée par l’œuvre de Beccaria. ↩
7. L’expression est de Montesquieu, qui constitue une source d’inspiration fondamentale pour l’auteur. ↩
8. C’est ce qu’énonce strictement l’article 6 de la DDHC : « La loi est l’expression de la volonté générale. (…) Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. » ↩
9. C’est, selon l’auteur, à l’imprimerie que nous devons notre sortie de la barbarie. ↩
10. Ce qui rejoint l’adage selon lequel « Nul n’est censé ignorer la loi », encore faut-il que celle-ci soit claire et intelligible. ↩
11. Avec la preuve parfaite, indéniable et constatant à l’évidence la culpabilité de l’accusé, des preuves imparfaites, dont le nombre, la cohérence, mais aussi l’indépendance des différents éléments permettent de motiver une condamnation. ↩
12. « La torture est le plus sûr moyen d’absoudre les scélérats robustes et de condamner les innocents débiles. » ↩
13. « Plus profonde est la misère des malheureux, moins ils attachent de prix à leur existence. » ↩
06/04/2026
Comment Écrire une Thèse : La Méthode et la Discipline de Recherche d’Umberto Eco (1977)
Temps de lecture : 11 minutes.

Il est difficile de résumer un tel ouvrage, dont la richesse en fait une œuvre essentielle. Comment écrire sa thèsede Umberto Eco propose une réflexion méthodologique complète sur la recherche universitaire : choix du sujet, constitution d’une bibliographie, organisation du travail intellectuel et rédaction scientifique.

Toutefois l’œuvre est aussi passionnante pour le lecteur simplement intéressé par la recherche scientifique ou l’acquisition de compétences et techniques propres à développer la rigueur de son raisonnement.

Cette synthèse présente les principaux enseignements de l’ouvrage : la définition de la thèse comme travail scientifique, les critères de choix du sujet, les techniques de recherche bibliographique, l’organisation méthodique du travail et enfin les règles de rédaction et de citation propres à l’écriture universitaire.
La Thèse Comme Travail Scientifique

Définition et Finalité de la Thèse

Pour Umberto Eco, la thèse est d’abord un travail original de recherche. Elle doit apporter la preuve que le candidat possède la capacité intellectuelle et méthodologique de contribuer au progrès de la discipline dans laquelle il s’inscrit.

La condition essentielle d’un tel travail consiste à produire une connaissance nouvelle. Cette découverte peut prendre plusieurs formes.

Il peut s’agir d’une interprétation inédite d’un texte déjà étudié, de l’attribution d’un document à un auteur, ou encore de la réévaluation d’études antérieures dans une perspective permettant d’organiser et de systématiser des idées auparavant dispersées.

L’objectif n’est donc pas seulement de résumer l’état des connaissances existantes. La thèse doit produire un résultat scientifique qui, dans son domaine, « ne pourra plus être ignoré ». Cette exigence distingue la thèse d’un simple bilan bibliographique ou d’un exercice académique.

Eco rappelle toutefois que, dans le modèle universitaire italien contemporain¹, la thèse est souvent réalisée à un âge relativement jeune, entre vingt-deux et vingt-quatre ans. Pour l’auteur, un travail de recherche aussi jeune ne saurait être interprété comme l’aboutissement d’une maturation intellectuelle. Elle constitue plutôt une initiation à la recherche.

La célèbre université de Pise. Source : Pexels, Boton Dobozi.

La Thèse Comme Expérience de Travail

Selon l’auteur, l’importance de la thèse ne réside pas seulement dans son sujet, mais dans l’expérience méthodologique qu’elle implique. Faire une thèse signifie accomplir une série d’opérations intellectuelles précises :
1. Identifier un sujet déterminé ;
2. Rassembler des documents sur un sujet ;
3. Organiser ces documents ;
4. Réexaminer la question à la lumière des sources réunies ;
5. Donner une forme systématique aux réflexions produites ;
6. Présenter le résultat de manière à ce que le lecteur puisse vérifier les sources utilisées.
« Faire une thèse signifie donc apprendre à organiser des données et ses propres idées. »
« Ce qui importe est donc moins le sujet de la thèse que l’expérience de travail qu’elle implique. »

Umberto Eco insiste sur ce point : même si l’intérêt personnel pour un sujet reste souhaitable, cet élément demeure secondaire par rapport à la discipline méthodologique que l’exercice impose.

Les Conditions d’une Recherche Scientifique

Umberto Eco identifie plusieurs critères permettant de qualifier une recherche de scientifique :
- La recherche doit porter sur un objet précis, identifiable et accessible selon des règles méthodologiques explicites ;
- Elle doit produire des connaissances nouvelles ou proposer une interprétation différente d’éléments déjà étudiés.
- Ce travail doit être utile aux autres chercheurs, c’est-à-dire fournir des résultats susceptibles d’être utilisés ou discutés.
- Enfin, la thèse doit fournir des éléments permettant de confirmer ou d’infirmer les hypothèses formulées, afin de rendre possible la poursuite ultérieure de la recherche.
M. Louis Andrieux, qui soutient sa thèse à près de 87 ans.

Le Choix du Sujet de Thèse

Les Règles Fondamentales du Choix du Sujet

Le choix du sujet constitue une étape décisive du travail de thèse. L’auteur propose plusieurs règles simples mais déterminantes.
- Le sujet doit d’abord correspondre aux intérêts intellectuels du candidat, condition essentielle pour soutenir l’effort de recherche sur la durée.
- Il doit ensuite reposer sur des sources accessibles, que le chercheur peut effectivement consulter.
- Ces sources doivent également être utilisables, c’est-à-dire compréhensibles et exploitables par le candidat selon ses compétences linguistiques et méthodologiques.
- Le cadre théorique et méthodologique de la recherche doit être à la portée du chercheur.
- Enfin, le directeur de thèse doit être spécialiste du domaine étudié, afin de pouvoir orienter efficacement le travail.
Thèse Monographique ou Thèse Panoramique

Umberto Eco observe que la tentation initiale de nombreux étudiants consiste à choisir des sujets très vastes, qu’il qualifie de « panoramique ».

« Une thèse trop panoramique constitue toujours un péché d’orgueil. »

Une thèse très large (« panoramique ») se contente souvent d’exposer un ensemble de connaissances générales. Elle empêche l’étudiant de maîtriser réellement son matériau. L’objectif étant d’être un expert de son sujet, pas de pouvoir vaguement discuter du sujet avec les universitaires du jury.

À l’inverse, une thèse monographique, centrée sur un objet précis, permet une analyse approfondie et rigoureuse. Elle offre au candidat la possibilité de devenir véritablement spécialiste de son sujet².

Eco souligne que la restriction du champ d’étude constitue un avantage méthodologique.

« En conclusion, il faut garder à l’esprit ce principe fondamental : plus on restreint le champ, mieux on travaille et plus on s’avance sur un terrain solide. »

Une monographie n’exclut pas pour autant la mise en perspective générale. Le chercheur doit rester capable de situer son sujet dans le contexte intellectuel plus large auquel il appartient.

Thèse Historique et Thèse Théorique

L’auteur distingue également la thèse historique et la thèse théorique.

La thèse théorique consiste à analyser un problème abstrait, souvent déjà débattu dans la littérature scientifique. Ce type de travail comporte toutefois le même risque que les thèses panoramiques : celui de se perdre dans des généralités.

À l’inverse, une thèse historique, centrée sur des documents ou des textes déterminés, permet souvent d’aborder des questions théoriques à partir d’un matériau concret.

« Il est difficile de progresser dans le vide et de ne partir de rien. (…) il n’y a rien d’humiliant à partir de ce qu’a dit un auteur. »

Pour Umberto Eco, toute recherche scientifique s’inscrit d’ailleurs dans un dialogue avec les travaux antérieurs³.

Sujet Ancien ou Sujet Contemporain

Le choix entre un objet ancien et un objet contemporain présente également des implications méthodologiques.

En littérature, par exemple, l’étude d’un auteur contemporain peut s’avérer plus difficile, car la distance critique fait défaut et la bibliographie reste souvent limitée.

À l’inverse, l’étude d’un auteur ancien exige davantage de lectures, mais elle bénéficie d’une tradition critique déjà constituée.

Eco propose un conseil simple : traiter un auteur contemporain comme s’il s’agissait d’un auteur ancien, c’est-à-dire avec la même rigueur méthodologique et la même distance critique.

La Durée d’une Thèse

« Pour le dire d’entrée de jeu : pas plus de trois ans et pas moins de six mois. »

Au moins six mois sont nécessaires à la rédaction d’un bon essai d’une soixantaine de pages, avec une bonne problématique, une bibliographie et des fiches de lectures.

À l’inverse, un travail dépassant trois ans peut révéler plusieurs difficultés :
- Un sujet trop vaste,
- Un perfectionnisme excessif ou
- Ce que l’auteur qualifie de « névrose de la thèse ». La situation dans laquelle le chercheur repousse indéfiniment l’achèvement de son travail.
Selon l’auteur, la rédaction finale d’une thèse ne peut prendre qu’un mois, voire une quinzaine de jours selon la méthode.

Le Rôle Essentiel du Directeur de Thèse

« Avant de choisir un directeur de thèse, l’étudiant doit s’informer à son sujet auprès de ses amis, prendre contact avec quelques-uns de ses anciens étudiants en thèse, se faire une idée de son honnêteté. Il peut lire certains de ses livres et voir s’il cite souvent ses collaborateurs. Le reste est une question de sentiments plus intuitifs, d’estime et de confiance. »

La Recherche des Sources et du Matériau

Sources Primaires et Sources Secondaires

Toute recherche repose sur l’identification et l’exploitation des sources.

Les sources primaires constituent l’objet direct de l’étude.
Les sources secondaires étudient les travaux critiques portant sur cet objet.

La distinction doit être strictement respectée. Les sources secondaires ne doivent pas remplacer l’analyse directe des sources primaires.

Pour Umberto Eco, la disponibilité des sources constitue l’élément primordial.

On choisit un sujet lorsque : 1) on sait où trouver les sources ; 2) on sait qu’elles sont accessibles et 3° on est capable de s’en servir⁴.

La Recherche Bibliographique

La constitution d’une bibliographie constitue une étape essentielle du travail de recherche.

Umberto Eco préconise ici une démarche à trois branches :
- La consultation du catalogue par matière et par auteur de la bibliothèque⁵;
- La consultation d’un ouvrage encyclopédique sur le sujet (avec les références bibliographiques associées) ;
- L’interrogation directe du bibliothécaire, ce qui est pour Eco le chemin le plus rapide et le plus efficace pour identifier les ouvrages d’une bibliothèque en lien avec votre projet de recherche⁶.
Une fois la bibliographie réunie, il convient d’interroger son directeur de thèse sur les ouvrages jugés primordiaux. Par ailleurs, en relevant les ouvrages cités plusieurs fois, le chercheur pourra également identifier les références dans son champ d’étude.

« On peut arriver dans une bibliothèque de province sans rien savoir, ou presque, sur un sujet et en ressortir, au bout de trois après-midi, avec des idées suffisamment claires et complètes. »⁷

La bibliothèque de l’Institut de France.

Le Fichier Bibliographique

Afin d’organiser la documentation recueillie, Umberto Eco recommande la constitution d’un fichier bibliographique⁸.

Chaque référence doit comporter des informations précises : nom complet de l’auteur, titre de l’ouvrage, maison d’édition, lieu d’édition et indication de la première édition.

Ce fichier doit être le plus grand possible et inclure vos commentaires personnels.

Il constitue non seulement la base de la bibliographie de la thèse, mais aussi un outil durable pour les recherches futures.

L’Ordre des Lectures

Eco propose une stratégie de lecture progressive.

« La démarche la plus sensée me paraît être la suivante⁹ : aborder tout de suite deux ou trois textes critiques des plus généraux, pour avoir une idée du fond sur lequel se détache votre auteur ; après quoi, affronter directement l’auteur original, en cherchant à le comprendre le mieux possible ; ensuite, explorer le reste de la littérature critique ; enfin, retourner à l’auteur pour l’examiner à la lumière des idées nouvelles acquises. »

Organisation du Travail et Plan de Recherche

La Table des Matières Comme Hypothèse de Travail

Umberto Eco recommande de rédiger très tôt une table des matières provisoire, accompagnée d’un titre et d’une introduction.

Cette démarche peut sembler paradoxale, puisque ces éléments sont généralement rédigés en dernier. Pourtant, ils jouent un rôle fondamental dans l’organisation du travail.

« Rédiger d’emblée la table des matières de votre thèse vous servira d’hypothèse de travail et vous aidera à en définir le domaine. »

Cette structure pourra être modifiée au cours de la recherche, mais l’existence d’un plan initial constitue une condition essentielle de la progression du travail. Ce plan permet également au directeur de thèse de comprendre la problématique et l’intérêt de votre recherche.

Le Plan de Travail

Le plan de travail comprend trois éléments principaux :
- Le titre du projet ;
- La table des matières provisoire ;
- Une introduction, qui correspond à une lecture analytique de la table des matières.
L’auteur évoque l’existence d’un « titre secret », correspondant à la véritable problématique de la recherche. Ce titre prend souvent la forme d’une question à laquelle la thèse tente de répondre¹⁰.

La table des matières doit organiser le raisonnement selon plusieurs étapes :
- Position du problème,
- État de la recherche sur le sujet,
- Formulation de l’hypothèse du chercheur,
- Présentation des données,
- Analyse de ces données,
- Démonstration de l’hypothèse,
- Conclusion et évocation de travaux ultérieurs.
« La fonction de cette introduction fictive (fictive parce que vous la referez un grand nombre de fois avant d’avoir terminé votre thèse) est de vous permettre de formuler vos idées en fonction d’une ligne directrice qui ne pourra être modifiée qu’au prix d’un remaniement conscient de la table des matières. Cela vous aidera à contrôler vos digressions et à maîtriser les idées impulsives qui pourraient vous venir. »
« L’introduction sert (…) à établir ce qui sera le centre et ce qui sera la périphérie de votre thèse. »

Les Fiches de Travail

Pour gérer la masse d’informations collectées, Umberto Eco recommande l’utilisation systématique de fiches¹¹.

Plusieurs types de fichiers peuvent être constitués :
- fiches de lecture d’ouvrages ou d’articles ;
- fiches thématiques ;
- fiches par auteur ;
- fiches de citations ;
- fiches de travail.
Ces instruments permettent de relier les informations collectées au plan de la thèse et facilitent les réorganisations ultérieures.

Umberto Eco précise toutefois que les sources primaires ne doivent pas faire l’objet de fiches¹². Le plus simple est de toujours les avoir sous la main pour les annoter.

L’Humilité Scientifique

La recherche exige également une certaine attitude intellectuelle, en rien morale, d’ouverture complète sur son sujet :

« J’ai appris que, si on veut faire de la recherche, il ne faut mépriser aucune source, par principe. C’est là ce que j’appelle l’humilité scientifique. »

La Rédaction de la Thèse

Le Public de la Thèse

Une thèse doit être écrite de manière claire et compréhensible par les personnes intéressées.

Le rédacteur s’adresse d’abord à son directeur de thèse. Il est donc essentiel de discuter pas à pas de l’avancée de celle-ci, en particulier au moment de la rédaction¹³.

Il est donc nécessaire de définir en premier lieu les concepts utilisés, en particulier lorsqu’ils jouent un rôle central dans l’argumentation. Puis d’écrire proprement.

Thèse de Mme Suzanne Lavaud, première personne sourde à réussir sa thèse en France.

Principes d’Écriture

Umberto Eco recommande plusieurs règles simples :
- Les phrases doivent rester relativement courtes. Il ne faut pas hésiter à répéter un sujet afin de maintenir la clarté du raisonnement.
- Le style doit être technique et précis. Les sous-entendus et les effets stylistiques sont inadaptés à l’écriture scientifique.
- Il est également conseillé de commencer la rédaction par les sections que l’on maîtrise le mieux, afin de lancer le processus d’écriture.
Eco suggère par ailleurs d’écrire librement dans un premier temps, puis de procéder à un tri et à une réorganisation lors des relectures.

Enfin, il recommande d’utiliser le pronom « nous », la thèse étant conçue comme une œuvre collective s’inscrivant dans une communauté scientifique.

Les Règles de Citation

La citation constitue un élément central de l’écriture scientifique.

Eco énonce plusieurs règles :
- Les passages analysés doivent être cités dans des proportions raisonnables. Les citations trop longues peuvent être placées en appendice.
- Les études critiques ne doivent être citées que pour appuyer une affirmation ou discuter une interprétation.
- Chaque citation doit être accompagnée d’une référence précise indiquant l’auteur et la source.
- Les citations doivent être fidèles au texte original. Toute modification ou coupure doit être signalée par des crochets ou des points de suspension.
- On cite les auteurs étrangers dans leur langue.
- Enfin, les citations doivent être fidèles (avec les points de suspension entre parenthèses ou crochets lorsqu’on coupe).
Considérez les citations comme des témoignages en justice : la référence doit être exacte et précise afin de pouvoir être contrôlée par tout le monde.

Il met également en garde contre un risque fréquent : la reproduction involontaire de citations copiées dans les fiches de lecture sans indication explicite. Une telle pratique constitue un plagiat.

Les Notes de Bas de Page

Les notes de bas de page remplissent plusieurs fonctions dans une thèse.

Elles permettent :
- D’indiquer les sources des citations,
- D’étayer un argument,
- De développer des points secondaires parce que techniques, accessoires…
- De faire des renvois internes et externes,
- De présenter une citation renforçant votre propos,
- De corriger ou nuancer votre rédaction avec une idée contraire ou une exception,
- De fournir une traduction ou inversement une version originale du texte,
- De « payer sa dette » en signalant l’idée d’un auteur, d’un ouvrage, d’une citation…¹⁴
1. Le livre d’Umberto Eco était initialement transmis, de main en main, à destination des futurs docteurs italiens. Jusqu’à ce que l’auteur soit convaincu de l’intérêt d’une publication de cet écrit. ↩
2. Umberto Eco propose ainsi, par exemple, l’histoire de l’éruption d’un volcan en telle année. ↩
3. À l’exception, dans une certaine mesure, de certains sujets expérimentaux. Umberto Eco prend l’exemple de la perception des couleurs par des enfants porteurs d’un handicap donné. ↩
4. L’auteur cite l’exemple d’un professeur qu’il connaît et qui a réalisé sa thèse sur un philosophe allemand après l’acquisition de l’œuvre intégrale de l’auteur par sa bibliothèque universitaire. ↩
5. En relevant que les catalogues par auteur sont toujours plus fiables que les catalogues par matière. Les classements des bibliothécaires étant souvent personnels. ↩
6. Le bon bibliothécaire connaît finement son patrimoine, la logique du classement, mais aussi les liens entre les auteurs et ouvrages sur des sujets parfois techniques. ↩
7. Pour démontrer la pertinence de son affirmation, il débute sous les yeux du lecteur et dans une bibliothèque municipale d’une petite ville d’Italie, un travail de recherche littéraire après quelques heures d’exploration. En résumé, ce travail est fondamental, mais il ne doit pas être perpétuel et retarder l’écriture du projet. ↩
8. Concrètement, l’auteur parle d’une boîte à fiches avec en premières informations : le titre du livre (à lire, ou lu), la bibliothèque et la cote. ↩
9. L’exemple est évidemment celui d’une thèse en littérature, mais la démarche peut être généralisée. ↩
10. Il s’agit souvent, selon l’auteur, du sous-titre de la thèse une fois le travail terminé. ↩
11. « La situation idéale pour une thèse serait d’avoir chez soi tous les livres dont on a besoin, neufs ou anciens – et d’avoir une belle bibliothèque personnelle, ainsi qu’une pièce de travail commode et spacieuse, où l’on puisse disposer sur plusieurs tables, rangés en piles, les livres auxquels on se réfère. Mais ces conditions idéales sont plus rares, même pour un chercheur de profession. » ↩
12. Ficher sa source principale est même « bizarre » selon l’auteur. ↩
13. D’où l’importance, soulignée plus haut, de bien choisir son directeur de thèse. ↩
14. Et de participer ainsi à la construction du dialogue scientifique. ↩
30/03/2026
Les Syndicats Dans la Fonction Publique au XXe Siècle de Jeanne Siwek-Pouydesseau : Genèse, Structuration et Défis
Temps de lecture : 11 minutes

L’histoire du syndicalisme dans la fonction publique française se distingue profondément de celle du mouvement ouvrier¹. Longtemps privé de reconnaissance juridique en raison d’une conception autonome de l’État, il s’est pourtant progressivement imposé au cours du XXe siècle.

À partir de la IIIe République, cette syndicalisation s’inscrit dans un contexte de croissance des effectifs, d’une revendication de droits collectifs de la part de nombreux agents et d’une évolution du droit et de la jurisprudence administrative permettant l’institutionnalisation de la représentation.

Le statut général de 1946 marque une étape déterminante, mais ouvre également une période de tensions entre participation et pouvoir réel de négociation. L’extension des droits syndicaux au cours de la seconde moitié du XXe siècle s’accompagne paradoxalement d’un phénomène de désyndicalisation et d’une bureaucratisation de la représentation.

L’analyse historique proposée par Jeanne Siwek-Pouydesseau² éclaire ainsi les contradictions structurelles du modèle français :
- La permanence du lien contractuel malgré la généralisation statutaire ;
- La contradiction entre le principe de négociation collective et l’idée statutaire ;
- La tension entre la reconnaissance de droits collectifs aux agents publics et le principe d’obéissance à l’autorité politique³ ;
- Enfin, la méfiance envers un syndicalisme jugé corporatiste et étranger aux principes du service public : la neutralité, l’égalité, la loyauté et le service de l’intérêt général.
Panorama Global sur la Fonction Publique de la IIIe à la Ve République

L’évolution du syndicalisme dans la fonction publique française ne peut pas être comprise sans rappeler l’ampleur des transformations administratives intervenues entre la fin du XIXe siècle et la seconde moitié du XXe siècle. Cette période correspond à la consolidation progressive de l’État moderne, marquée par l’augmentation des effectifs, la diversification des corps et la construction progressive d’un système de garanties statutaires⁴.

De 1876 à 1896, les effectifs d’agents publics connaissent une croissance rapide : le nombre de personnels passe d’environ 200 000 à près de 500 000. Parmi eux, les enseignants constituent déjà un groupe particulièrement important. Ils représentent respectivement 60 000, puis 118 000 agents⁵. Cette expansion contribue à faire émerger un groupe social spécifique, composé pour une large part de fonctionnaires moyens et inférieurs, dont les préoccupations professionnelles vont progressivement se structurer⁶.

La croissance des effectifs se poursuit dans les décennies suivantes.

Selon les recensements de l’INSEE, les agents titulaires de l’État sont 392 000 en 1914 et 432 000 en 1936. Dans le même temps, les enseignants passent de 146 000 à 169 000 agents et les postiers de 113 000 à 126 000. À cet ensemble, il convient d’ajouter un nombre important, mais difficilement quantifiable d’auxiliaires administratifs⁷.

Cette évolution quantitative s’accompagne d’une transformation qualitative du rapport entre les fonctionnaires et l’administration. Le sentiment d’injustice lié aux pratiques de favoritisme ou aux interventions politiques dans les carrières nourrit une revendication de garanties collectives. Comme l’observe l’auteur :

« L’égalitarisme viscéral des fonctionnaires est né du contact quotidien avec les abus du favoritisme ».

Dans ce contexte, la publicité des actes administratifs et la reconnaissance d’un droit au recours élargi permettent la mise en place d’une forme de contrôle et de contestation de l’arbitraire. Elle constitue l’une des premières manifestations d’une culture administrative fondée sur la revendication de règles impersonnelles et transparentes.

L’évolution des effectifs et des pratiques administratives crée ainsi les conditions d’émergence d’un mouvement collectif au sein de la fonction publique. Toutefois, celui-ci se développe dans un environnement juridique particulièrement contraint.

Aux Origines : le Rejet du Syndicalisme et des Droits Collectifs des Agents Publics

Les Fondements Juridiques : la Révolution et le Rejet des Corporations

L’hostilité initiale de l’État français à l’égard du syndicalisme des fonctionnaires trouve ses racines dans l’héritage révolutionnaire. La loi Le Chapelier de 1791 interdit à tous les citoyens d’une même profession de s’associer⁸. Jean Jaurès la qualifiera plus tard de « loi terrible ».

Ce principe repose sur une conception unitaire de la citoyenneté et sur le rejet des corps intermédiaires, considérés comme attentatoires à l’unité de la nation. Les fonctionnaires, en tant qu’agents de l’État, sont alors soumis à un devoir particulier de loyauté et de discipline qui paraît incompatible avec l’organisation collective de leurs intérêts professionnels, comme avec l’octroi de droits et garanties entravant l’action politique⁹.

Cette situation contraste avec celle observée dans d’autres pays occidentaux. Au Royaume-Uni, une ordonnance de 1870 établit le principe du concours public pour l’accès à la fonction publique et la loi de 1871 sur les Trade Unions s’applique aussi bien aux ouvriers qu’aux fonctionnaires. Aux États-Unis, le Pendleton Act de 1883 introduit également le principe du concours pour les emplois fédéraux.

« Les français, légalistes invétérés, refusaient de transiger sur leurs principes, quitte à ne plus pouvoir maîtriser les faits. »

En France, la situation est donc très différente. Si la loi Waldeck-Rousseau de 1884 reconnaît la liberté syndicale pour les travailleurs, son application aux fonctionnaires est refusée. Les travaux parlementaires laissaient pourtant entendre que son périmètre pourrait être interprété largement, en y incluant notamment les professions de bureau¹⁰. Toutefois, la Cour de cassation adopte une interprétation restrictive dans une décision du 27 juin 1885, rejoignant ainsi la volonté conservatrice des parlementaires.

La loi de 1901 sur les associations ouvre cependant une possibilité de contournement¹¹ : si le droit syndical reste refusé aux fonctionnaires, ceux-ci peuvent désormais constituer des associations professionnelles.

Pierre Waldeck-Rousseau est à la fois l’auteur de la loi sur le syndicalisme de 1884 et sur la liberté d’association de 1901. Son legs est évidemment considérable, pour la République comme pour la défense des libertés collectives des citoyens. Le pouvoir constituant a d’ailleurs consacré l’un, dans le Préambule à la Constitution de 1946, et l’autre, devenu un principe fondamental reconnu par les lois de la République en 1971 (décision n°71-44 DC du 16 juillet 1971).

La Pression des Fonctionnaires Moyens pour l’Obtention de Droits

Le développement de mouvements collectifs dans la fonction publique est principalement porté par les fonctionnaires des catégories intermédiaires et inférieures.

Ces fonctionnaires sont le plus souvent diplômés et lauréats de concours administratifs. Néanmoins, ils estiment que leur carrière reste trop dépendante de décisions arbitraires. Cette situation nourrit la volonté d’obtenir des garanties collectives.

Dans plusieurs ministères — Marine, Guerre, Intérieur ou Instruction publique — apparaissent ainsi des associations professionnelles regroupant les rédacteurs et personnels administratifs. En 1906, est alors créée une Union des associations du personnel civil des administrations centrales¹².

Toutefois, c’est au niveau fédéral que le syndicalisme des agents publics prend un essor inattendu. En effet :

En 1905, est créé la Fédération générale des associations professionnelles des employés civils de l’État, qui regroupe une dizaine d’organisations et réunit, dès 1909, près de 200 000 agents. Elle deviendra la Fédération générale des fonctionnaires et sera dirigée par Charles Laurent pendant trente ans. En faveur du « contrat collectif » et du droit syndical, ce syndicalisme manifeste également son autonomie avec la CGT¹³.

Ces organisations demeurent néanmoins prudentes. Leur base sociale est relativement conservatrice et elles hésitent longtemps avant de rejoindre les structures fédératives plus larges du mouvement syndical.

Les Nombreux Débats Parlementaires

La question des droits collectifs des fonctionnaires fait l’objet de débats parlementaires récurrents au début du XXe siècle.

En 1903, un rapport de Louis Barthou propose de distinguer les fonctionnaires d’autorité et les fonctionnaires de gestion afin d’accorder à ces derniers le droit syndical. Cette proposition ne sera jamais discutée¹⁴.

En mars 1907, un projet de loi sur les associations de fonctionnaires est présenté par Georges Clémenceau. Son évolution vers des dispositions plus restrictives provoque une réaction très vive dans l’administration et un long débat parlementaire.

Parallèlement, l’idée d’un statut général de la fonction publique commence à émerger. Celui-ci est envisagé comme un moyen de rationaliser l’administration, mais également de désamorcer les revendications syndicales en accordant certaines garanties¹⁵.

Plusieurs propositions de statut pour la fonction publique sont ainsi déposées :
- En janvier et en novembre 1908, suscitant un contre-projet plus autoritaire de Clémenceau ;
- En juin 1909, le député Maurice Allard propose un projet, qu’il publie dans l’Humanité (contrats collectifs et statut pour les hauts fonctionnaires) ;
- Un nouveau projet est déposé en 1910, avec des discussions se prolongeant jusqu’en 1912, sans davantage de succès ;
- Un projet est déposé par le gouvernement Millerand en juin 1920 ;
- Un énième projet est déposé par Jacques Baroux en mars 1935, avec comme principale disposition l’interdiction du droit de grève ;
- Enfin, par le décret du 12 novembre 1938, est institué un Comité supérieur de réorganisation administrative¹⁶, qui sera à l’origine d’un projet de statut déposé le… 2 septembre 1939¹⁷.
Cependant, cette solution inquiète certains responsables politiques. L’octroi de garanties communes étant considéré comme un risque démocratique¹⁸.

Georges Clémenceau, en 1905. Source : Gallica.

Le bilan de la IIIe République en matière de garanties légales applicables aux fonctionnaires¹⁹ se révèle donc très maigre :
- L’article 65 de la loi du 22 avril 2005 sur la communication du dossier des fonctionnaires ;
- La loi du 30 avril 1923 portant nouvelle échelle de traitements²⁰ ;
- La loi du 14 avril 1924 sur les pensions.
Une Structuration Progressive du Syndicalisme en Dehors des Textes

Le Rôle de la Jurisprudence Administrative

En l’absence de reconnaissance législative, le développement du syndicalisme dans la fonction publique repose en partie sur l’évolution de la jurisprudence administrative.

À partir de 1903, et surtout avec la décision Alcindor du 1er juin 1906, le Conseil d’État admet les recours contre les nominations irrégulières. Le contrôle juridictionnel s’étend aussi aux questions d’avancement et de discipline.

Un tournant intervient lorsque les recours contentieux introduits par des associations amicales sont jugés recevables par la juridiction administrative à partir de 1907 et 1908. Cette évolution contribue à reconnaître implicitement l’existence de groupements professionnels dans l’administration²¹.

Toutefois, la jurisprudence rappelle quelques limites. L’arrêt Winkell de 1909 réaffirme que la grève des fonctionnaires constitue un acte illégal. La grève peut exister dans le cadre d’un contrat de travail de droit privé, mais elle est jugée incompatible avec l’exécution du service public²².

Grande grève des postiers de 1909. Arrestation d’un manifestant. Source : Gallica.

Les Associations Administratives

Faute de pouvoir constituer des syndicats au sens de la loi Waldeck-Rousseau, les fonctionnaires développent un réseau dense d’associations professionnelles.

En avril 1905, est créée une fédération générale des associations professionnelles des employés civils de l’État, regroupant notamment des personnels des travaux publics, des ponts et chaussées, des postes ou des contributions indirectes.

Le choix du terme « employé » plutôt que « fonctionnaire » traduit une volonté explicite : revendiquer des droits comparables à ceux des salariés du secteur privé.

Cette fédération constitue un comité d’études chargé d’élaborer des projets de statut pour la fonction publique. En 1909, elle regroupe près de 200 000 agents sur environ 400 000 fonctionnaires.

Le 4 décembre 1909 est créée la Fédération nationale des fonctionnaires. Celle-ci refuse le droit de grève et toute alliance avec la CGT, mais revendique la reconnaissance du droit syndical et la négociation de statuts par ministère.

La Syndicalisation de L’Encadrement Supérieur

Le mouvement syndical dans la fonction publique présente une particularité notable : la participation d’une partie de l’encadrement supérieur.

Dans les administrations centrales, certaines catégories de cadres constituent leurs propres associations professionnelles. Une Fédération des cadres des administrations centrales regroupe ainsi près de 915 membres en 1938.

Au ministère des Finances, la Fédération des cadres supérieurs rassemble à elle seule environ 3 000 membres. D’autres groupements existent parmi les ingénieurs des services publics ou les magistrats.

Ces organisations participent à la création d’une Fédération nationale des corps de l’État et des cadres des administrations publiques, qui compte plus de 16 000 membres à la veille de la Seconde Guerre mondiale.

Ce « syndicalisme de cadres » se distingue par son intérêt pour les questions de réforme administrative et par son influence dans la gestion des administrations. Son objectif n’est pas tant la défense des droits des agents, que de constituer un instrument de réflexion et d’influence intellectuelle²³.

La Question des Auxiliaires

Le développement du syndicalisme public soulève également la question du statut des personnels auxiliaires.

Après la Première Guerre mondiale, leur nombre augmente considérablement. Les syndicats de titulaires restent cependant réticents à les intégrer pleinement dans leurs revendications.

La question réapparaît avec force en 1936, lorsque le gouvernement du Front populaire envisage différentes solutions : création d’un statut spécifique, titularisation progressive ou amélioration des conditions de rémunération²⁴.

Malgré plusieurs projets, aucune solution durable n’est adoptée avant la Seconde Guerre mondiale²⁵.

Les Effets De La Crise Des Années 1930

La crise économique des années 1930 a modifié profondément les conditions de vie des fonctionnaires (et des français en général). La crise, brutale aux États-Unis ou en Allemagne, est plus insidieuse en France. La production recule, le chômage augmente et le déséquilibre budgétaire s’installe.

Le décret du 4 avril 1934 du ministre Louis Germain-Martin prévoit une réduction de 10 % des effectifs civils et militaires. En 1935, les décrets-lois de Pierre Laval entraînent une diminution des traitements et un prélèvement de 10 % sur les rémunérations²⁶.

Louis Germain-Martin, au milieu de l’image, en février 1934

Ces mesures provoquent des manifestations importantes de fonctionnaires, malgré les interdictions gouvernementales.

Le Monde Syndical Après Le Statut De 1946

L’Institutionnalisation Des Droits Syndicaux

Le Préambule à la Constitution de 1946 (qui reconnaît le droit de grève comme un droit fondamental) et le statut général de la fonction publique adopté la même année marquent une étape décisive. Le statut de 1946 institue notamment le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État et pose ainsi le principe de participation²⁷.

Le système de représentation repose sur plusieurs niveaux d’instances :
- les commissions administratives paritaires, chargées de la gestion individuelle des agents ;
- les comités techniques, compétents pour les questions d’organisation des services ;
- les conseils supérieurs, qui examinent les questions générales de la fonction publique.
Ce dispositif crée une forme de participation institutionnalisée des syndicats à la gestion administrative.

Des Droits Croissants Mais une Négociation Limitée

Durant la seconde moitié du XXe siècle, les droits syndicaux continuent de se développer.

Le détachement pour l’exercice d’un mandat syndical est autorisé dès 1947. Des autorisations d’absence sont instaurées en 1950. Une instruction de 1970 reconnaît l’existence de locaux syndicaux, la diffusion de publications et la collecte de cotisations.

Il faut toutefois attendre 1980 pour qu’un décret formalise règlementairement le détachement pour l’exercice d’un mandat syndical²⁸.

Cependant, l’administration conserve une position dominante dans la prise de décision.

« L’esprit initial du statut supposait une pratique consensuelle, alors que l’administration estime qu’il suffit de donner la parole aux syndicats, sans avoir à en tenir compte. »

La Désyndicalisation Et La Bureaucratisation

Paradoxalement, l’extension des droits syndicaux s’accompagne d’un phénomène de désyndicalisation.

L’auteur observe que :

« Le mouvement de désyndicalisation semble avoir été parallèle au développement des droits syndicaux ».

Plusieurs facteurs expliquent cette évolution :
- la professionnalisation des militants syndicaux, l’auteur parle à cet égard d’une : « caste de fonctionnaires syndicaux de plus en plus éloignés des adhérents » ;
- la multiplication des sources d’information pour les agents ;
- les divisions politiques entre organisations syndicales ;
- la déception à l’égard de certaines politiques gouvernementales.
« Les droits syndicaux et décharges de service ont ensuite renforcé la bureaucratisation des organisations et accru la distance entre la base et des militants parfois considérés comme des profiteurs du système. »

L’Heure Des Choix : Corporatisme Administratif et Défis du Modèle Français

À partir des années 1960, plusieurs réflexions sont engagées sur l’évolution du modèle statutaire de la fonction publique.

Certains responsables administratifs considèrent le statut de 1946 comme un « carcan ». Des propositions apparaissent pour soumettre les agents d’exécution au droit du travail ou pour distinguer plus clairement les missions de l’État des activités de gestion²⁹.

Ces réflexions s’inscrivent dans un contexte international marqué par l’influence croissante des doctrines managériales et des travaux d’organisations internationales.

Par ailleurs, dans les années 1970 et 1980, les idées de management participatif et d’évaluation au mérite se diffusent progressivement dans l’administration.

Michel Crozier, figure emblématique de la critique sociologique des organisations bureaucraties. Source : Les amis de Michel Crozier

Le statut général des fonctionnaires de 1983 confirme finalement le choix français en prévoyant toutefois un découpage par versant :
- l’État avec les enseignants, finances publiques, policiers… ;
- les collectivités territoriales, devenues autonomes ;
- le secteur hospitalier.
Toutefois, certaines évolutions remettent en cause l’unité du modèle statutaire. La fonction publique territoriale connaît ainsi une déréglementation partielle dans les années 1980, avec la promotion d’un système de l’emploi et un recours accru aux agents non titulaires³⁰.

Ces transformations accentuent les contradictions du système selon l’auteure. D’un côté, la défense du statut demeure un élément central de la légitimité syndicale et administrative. De l’autre, les pratiques administratives introduisent des formes croissantes de contractualisation.

L’auteur souligne également l’existence d’un phénomène corporatif profond. L’opacité concernant les effectifs, les rémunérations ou les carrières sont parfois entretenues à la fois par l’administration et par les agents, chaque groupe cherchant à préserver ses avantages. Celle-ci alimente cependant une forme de décrochage des rémunérations, en particulier pour les agents de catégorie A³¹.

« La défense du statut et d’un service public de plus en plus mythifié comme garant de la cohésion sociale devient le leitmotiv de toutes les légitimations. »

Cette situation renvoie à une analyse plus large du corporatisme administratif³². Dans cette perspective, la corporation apparaît comme une microsociété dotée de ses propres règles, combinant clientélisme, patronage et solidarité professionnelle.

Le syndicalisme de la fonction publique se trouve ainsi pris dans une tension permanente : il critique certaines rigidités du système administratif tout en contribuant à sa reproduction.

Comme le souligne l’auteur, un « mandarinat syndical » s’est progressivement constitué, composé de permanents fortement intégrés dans l’appareil administratif et souvent incapables d’imaginer une transformation radicale du système.

« Si l’on cherche à évaluer l’influence syndicale dans les grands secteurs des fonctions publiques, le bilan est contrasté. Sur l’élaboration des décisions, les syndicats ont essentiellement trois sortes de pouvoir : celui de collaborer en faisant des propositions positives, celui d’accompagner les réformes ou celui de les empêcher, en présentant ou non d’autres propositions. Ce pouvoir d’empêcher a été le plus fréquent, notamment dans l’enseignement. »
1. Ce point n’est aucunement une spécificité française, il se retrouve notamment dans les syndicalismes allemands et anglais. Avec une certaine méfiance pour les socialistes envers ces travailleurs associés à un État jugé soumis aux intérêts bourgeois. ↩
2. Chercheuse dans l’histoire du syndicalisme de la fonction publique et, à ce titre, grande connaisseuse de l’histoire statutaire et des débats doctrinaux relatifs à notre modèle de fonction publique. ↩
3. Le gouvernement dispose de l’administration selon l’article 21 de la Constitution. ↩
4. Sans parler du développement de l’État providence et du rôle de plus en plus important joué par la puissance publique dans le monde économique et social. ↩
5. La loi Ferry sur l’enseignement primaire obligatoire date de 1882. ↩
6. Ce sont ces fonctionnaires moyens qui sont à l’initiative de l’aventure syndicale française : les postiers, les enseignants, les rédacteurs d’administration centrale. ↩
7. Agents en surnombre, sans garantie d’emploi. ↩
8. Sur le principe d’une défense de l’universalisme et du rejet du corporatisme, une part importante du lien social, voire culturel, est interdite. L’une des raisons probables du déclin de l’apprentissage est à chercher ici, ainsi que dans la valorisation de l’enseignement général, comme on a pu le lire également dans l’article consacré au culte du diplôme de Danielle Kaisergruber. ↩
9. Georges Clémenceau sera particulièrement sévère dans ses échanges avec les fonctionnaires grévistes. ↩
10. L’article 2 de la loi dispose ainsi que : « Les syndicats ou associations professionnelles, même de plus de vingt personnes exerçant la même profession, des métiers similaires, ou des professions connexes concourant à l’établissement de produits déterminés, pourront se constituer librement sans l’autorisation du Gouvernement. »
  L’article 3 dispose ensuite que les syndicats professionnels ont : « exclusivement pour objet l’étude et la défense des intérêts économiques, industriels, commerciaux et agricoles. » L’absence de la mention des intérêts « administratifs » est ici considérée comme excluant les agents publics, mais aussi les professions libérales. ↩
11. Possibilité déjà entrouverte par la loi du 1er avril 1898 relatives aux sociétés de secours mutuels (mutualité), qui permet la constitution d’une trentaine de sociétés de secours à l’attention des agents publics, reconnues par décret. ↩
12. Son trésorier est Charles Laurent, qui dirigera ensuite la Fédération générale des fonctionnaires. ↩
13. Principe d’autonomie qui demeure encore aujourd’hui très fort dans la fonction publique, avec notamment l’UNSA pour les enseignants, ainsi que les syndicats politiques. ↩
14. Elle est toutefois récurrente, en lien avec la conception statutaire très extensive du modèle français. Outre différents rapports, c’est cette même conception qui animait Michel Debré. ↩
15. On ne peut que souligner l’apport déterminant dans la réflexion collective des idées et propositions de Georges Demartial, fonctionnaire au ministère des Colonies. ↩
16. Comité dit « de la hache », resté célèbre comme la première œuvre républicaine de rationalisation administrative. ↩
17. Les travaux de ce comité furent utilisés par Vichy pour élaborer son projet de statut en 1941. ↩
18. L’administration est également vécue comme au service de la consolidation de la République, ce qui explique la très profonde méfiance à l’égard des structures catholiques (loi sur la laïcité de 1905), mais aussi l’inquiétude de certains milieux devant l’essor du socialisme. ↩
19. Dans les faits, et de manière désordonnée, se développent toutefois quelques garanties collectives : l’instauration de conseils de discipline en 1901 dans les postes et télécommunications, associant des représentants des postes ; l’organisation de concours internes dans les douanes en 1908. ↩
20. Qui aboutira à une nouvelle classification des différents corps en 1927 : les 1 775 catégories de personnels de l’État sont réduites à 150. ↩
21. Ces associations représentent alors des dizaines de milliers d’agents et peuvent agir en justice, à l’évidence, elles ont tout d’un syndicat, sauf le nom. ↩
22. L’interprétation du juge administratif repose notamment sur le code pénal qui prévoit des sanctions pour les agents publics grévistes. ↩
23. On y retrouve ici le rôle que peut notamment jouer le collectif « Nos services publics », « Fonction publique du XXIe siècle », « le Cercle de la Réforme de l’Etat » et une longue tradition de hauts fonctionnaires investis d’un rôle de réflexion sur la fonction publique : aujourd’hui François Ecalle, auparavant Roger Fauroux, Jean-François Kesler… ↩
24. À cet effet, une commission consultative est chargée d’étudier les questions relatives aux fonctionnaires, afin d’harmoniser les règles relatives au recrutement, à l’avancement et à la discipline. ↩
25. Ce sujet restera un problème pour la IVe et la Ve République, avec des vagues de titularisations en 1950, 1976, 1983, 1996, jusqu’à la loi dite Sauvadet de 2012. L’auteur considérant que l’occupation d’un emploi permanent par un fonctionnaire est devenue une « fiction » qui ne tient plus à l’épreuve des faits. ↩
26. Ces dispositions seront adoucies par le Front populaire en 1936. Il reste que la politique économique et monétaire française des années 30 (franc fort, politique austéritaire) se révèlera pro-cyclique et accentuera les difficultés économiques du pays. Malheureusement pour la France, la théorie sur le rôle de l’État de Keynes n’est publiée qu’en 1936. ↩
27. Il ne s’agit donc pas du principe de négociation comme celui applicable dans les conventions collectives, mais de celui de participation, le choix du modèle d’emploi étant statutaire. ↩
28. À la fin des années 1980, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique compte déjà près de 4 000 permanents syndicaux dans la fonction publique. ↩
29. Proposition de distinction entre les fonctions d’autorité et d’exécution reprise dans le club Jean Moulin dans les années 1960, puis par le rapport du député Gérard Longuet en 1979. ↩
30. Le recrutement par concours devenant l’exception pour les agents de catégorie C. ↩
31. Les premiers échelons des agents de catégorie C étant indexés sur le salaire minimum, leur rémunération demeure dynamique, en contrepartie d’un écrasement de leur grille indemnitaire. ↩
32. L’action des syndicats de la fonction publique étant ici quasiment identique que celle des grands corps, dans la préservation de l’existant. Une combinaison de « clientélisme, patronage et tribalisme » selon l’auteur. ↩
22/03/2026

Blog sur les Institutions et la Fonction Publique d’État

La Situation et les Perspectives des Finances Publiques

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Des Objectifs Modestes pour 2026, et Probablement Inatteignables

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