Blog sur les Institutions et la Fonction Publique d’État

  • L’État, Quand Même, de Raymond-François Le Bris (2005)

    L’État, Quand Même, de Raymond-François Le Bris (2005)

    Temps de lecture : 15 minutes

    Dans son ouvrage L’État, quand même, Raymond-François Le Bris propose une analyse approfondie des mécanismes de la haute fonction publique française, du rôle de l’ENA dans la fabrique administrative, de la « tyrannie du diplôme initial », de la politisation croissante des nominations et de la difficulté de l’État à satisfaire les attentes des citoyens.

    L’ouvrage s’inscrit dans le débat sur la réforme de l’État, la modernisation administrative et la redéfinition des missions publiques face à une société civile devenue plus dynamique, exigeante et entreprenante.

    Par le parcours extrêmement riche de l’auteur, sa réflexion sur l’éducation et sur l’État1, il a toute sa place dans la bibliothèque du légiste !

    L’État face à la société française contemporaine

    L’État Précède la Nation : une Inversion Historique

    Dès la préface, Raymond-François Le Bris rappelle ce qui est pour lui un fait structurant : l’État a précédé la nation française2. Cette antériorité historique a longtemps fondé sa légitimité et son rôle central dans la structuration du pays3.

    En effet, l’État, et en particulier l’État républicain, a façonné le territoire, l’administration, l’unité politique, les normes juridiques et la cohésion nationale4.

    Les représentations de l’Etat (la République) et de la Nation apparaissent véritablement avec la Révolution française.
    Les représentations de l’Etat (la République) et de la Nation apparaissent véritablement avec la Révolution française.

    Cependant, selon l’auteur, cette configuration n’est plus celle du début du XXIᵉ siècle. La société civile est désormais décrite comme « riche et dynamique ». Elle ne se définit plus par sa dépendance à l’État, mais par sa capacité d’initiative, d’innovation et d’organisation autonome5.

    La Fin du Mirage du « Tout Public »

    Les années 1980 marquent, selon l’auteur, la fin d’un cycle idéologique : celui du « tout public ». L’idée selon laquelle l’intervention publique constituerait la réponse principale — voire exclusive — aux besoins collectifs s’efface progressivement.

    Jean Monnet, souvent connu pour son apport européen, est aussi le promoteur de la planification « à la française » à compter de 1945 : système d’économie mixte (public et privé), centralisé, mais concerté et indicatif. Crédits : toutel’europe.eu
    Jean Monnet, souvent connu pour son apport européen, est aussi le promoteur de la planification « à la française » à compter de 1945 : système d’économie mixte (public et privé), centralisé, mais concerté et indicatif. Crédits : toutel’europe.eu

    Parallèlement, les citoyens expriment désormais des attentes vis-à-vis du secteur public similaires à celles qu’ils formulent à l’égard du secteur privé : rapidité, accessibilité, qualité de service, lisibilité des procédures, capacité de réponse individualisée.

    Or l’organisation administrative demeure fondée sur des principes différents. L’auteur formule à ce titre une critique centrale :

    « L’organisation du dispositif public, largement fondé sur le temps — qu’il s’agisse de la présence de l’agent dans la fonction, du délai pour instruire, pour répondre ou pour agir —, s’inscrit peu, à ce jour encore, dans une démarche soucieuse d’aboutir à un résultat, dans un temps donné. »

    Le temps administratif n’est pas pensé comme une variable de performance. Il est conçu comme une donnée neutre, voire secondaire. La présence prévaut sur le résultat ; la procédure sur l’efficacité.

    L’ENA dans l’État : Institution Fondatrice et Matrice d’un Modèle

    Une École Née de la Volonté de Reconstruire l’État

    L’École nationale d’administration naît le 9 octobre 1945 dans un contexte particulier : la reconstruction institutionnelle et morale de la France après la guerre6.

    Son ambition initiale est double :

    • Démocratiser l’accès aux grands corps et
    • Professionnaliser la haute fonction publique.

    Le soutien de figures majeures telles que le général de Gaulle et Michel Debré contribue à forger son aura symbolique. L’auteur observe :

    « De si augustes parrainages, une attention aussi constante expliquent très largement le caractère quelque peu mythique qu’a, avec le temps, pris l’institution. »

    Ce mythe s’installe toutefois progressivement, au-delà de la réalité des pratiques administratives (voir ici l’article sur le livre de Pierre Fournier consacré à son expérience de 40 ans au ministère du travail).

    Le gouvernement provisoire de la République française en 1945 (image libre de droit).
    Le gouvernement provisoire de la République française en 1945 (image libre de droit).

    Les Énarques : une Distinction Symbolique plus que Fonctionnelle

    Dans son expérience professionnelle, l’auteur affirme ne pas avoir observé de différence substantielle entre les énarques et les autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes :

    « Rien ne me paraissait les distinguer des autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes, sinon probablement la façon qu’ils avaient, entre eux, de se situer par rapport aux promotions dont ils étaient issus. »

    La spécificité apparaît donc davantage symbolique et identitaire que fonctionnelle. L’appartenance à une promotion, à un classement, à un corps constitue un marqueur durable.

    Composition Sociologique et Homogénéité

    La répartition des élèves révèle une structure relativement homogène :

    • 50 % d’élèves issus du concours externe, âgés en moyenne de 24 ans, dont environ 80 % formés dans les Instituts d’études politiques et majoritairement originaires de milieux sociaux favorisés (cadres moyens ou supérieurs, enseignants) ;
    • 40 % d’élèves issus du concours interne, autour de 33 ans ;
    • 10 % d’élèves issus du troisième concours.

    Le taux de sélectivité du concours externe — environ un admis pour douze à quinze présents — n’est pas exceptionnel au regard d’autres grandes écoles. Ce qui distingue l’école est la « trop grande consanguinité », en particulier chez les élèves issus du concours externe.

    Cette homogénéité est double : sociologique et intellectuelle. Elle limite la diversité des profils et des expériences7.

    Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron écriront en 1964 la grande critique du système méritocratique français. Le capital social et culturel demeurent aujourd’hui des éléments évidents dans la réflexion sur l’élitisme.
    Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron écriront en 1964 la grande critique du système méritocratique français. Le capital social et culturel demeurent aujourd’hui des éléments évidents dans la réflexion sur l’élitisme.

    Une Organisation Pédagogique Lourde et peu Efficiente

    L’auteur pointe les difficultés inhérentes au fonctionnement matériel de la formation, à la rigidité statutaire de l’école et son implantation à Strasbourg.

    Raymond-François Le Bris évoque ainsi la difficulté de faire venir à Strasbourg, à huit ou dix reprises en quelques mois, des hauts responsables administratifs8 pour des conférences de deux heures, impliquant quasiment une journée entière d’absence.

    Ce mode d’organisation traduit par lui-même une gestion peu attentive au coût du temps mobilisé.

    Par ailleurs, la formation est jugée trop répétitive. L’auteur propose de la recentrer sur quelques priorités structurantes : Europe, politiques territoriales, gestion et management, assorties d’une spécialité (économie, international, social, juridique).

    Ces changements ne sont toutefois pas possibles dans le dispositif actuel de tutelle ministérielle, et l’auteur d’évoquer le fait qu’un changement de règlement intérieur nécessite l’homologation du ministre chargé de la fonction publique9.

    Le Débat sur le Classement

    La suppression du classement est régulièrement évoquée. Le Bris la juge peu réaliste. Dans l’ensemble des écoles formant à la fonction publique, civile ou militaire, la première affectation est conditionnée par les résultats obtenus pendant la scolarité.

    La question dépasserait donc l’école elle-même. Elle renvoie à la place déterminante accordée en France au premier classement et au diplôme initial10.

    La promotion Senghor, particulièrement paradoxale. Elle fut à l’origine d’une énième fronde contre le classement de sortie et constitua également l’une des promotions les plus politisées et médiatisées de ces dernières années.
    La promotion Senghor, particulièrement paradoxale. Elle fut à l’origine d’une énième fronde contre le classement de sortie et constitua également l’une des promotions les plus politisées et médiatisées de ces dernières années.

    Âge, Formation et Responsabilités Politiques

    Depuis la suppression de la limite d’âge en 1990, les promotions sont plus âgées, notamment pour le concours interne et le troisième concours. Le caractère scolaire de la formation et de la sanction apparaît dès lors décalé lorsqu’il s’applique indistinctement à des élèves de 23 ans et à d’autres de 45 ans ou plus :

    « Je ne crois pas, en effet, que l’on puisse mettre dans un même ensemble, en formation, des élèves qui ont entre 23 et 25 ans d’une part et des élèves qui en ont 45 ou plus d’autre part, et les soumettre tous ensuite à un régime pédagogique absolument identique. »

    L’auteur va plus loin : il conteste l’idée qu’un jeune diplômé de 25 ou 28 ans puisse jouer un rôle majeur auprès d’un décideur politique, en particulier dans les cabinets ministériels. À cette fin, il propose d’imposer une durée minimale de service public — huit années — avant toute nomination en cabinet ministériel.

    La Tyrannie du Diplôme Initial

    Une Sélection Longue et Structurante


    Raymond-François Le Bris décrit un dispositif de recrutement marqué par une durée particulièrement longue : un à trois ans de préparation pour accéder aux écoles de formation, puis une scolarité elle-même étendue — un an pour les IRA, deux ans pour l’ENA.

    Cette temporalité confère au moment du concours une importance déterminante, sinon démesurée11.

    Il en résulte ce que l’auteur qualifie de « tyrannie de la formation première » :

    « La seconde observation est qu’avec ce dispositif, on se trouve placé dans une sorte de tyrannie de la formation première : on utilise en fait assez peu l’expérience antérieurement acquise par l’élève ou par le candidat. »12

    Le cas du concours interne est particulièrement révélateur. Des agents disposant d’une expérience significative sont replacés dans un dispositif pédagogique qui « se déroule pour eux comme si on ignorait l’expérience acquise antérieurement ». La formation agit comme un « laminoir uniformisant », indépendamment des trajectoires individuelles13.

    Le Poids Décisif des Années Avant 25 ans14

    Le système français est structuré autour d’un principe implicite :

    « Le dispositif français est organisé de telle façon que c’est ce que l’on a fait jusqu’à 25 ans qui va très largement déterminer le futur de l’élite. »

    Le diplôme initial et le premier classement deviennent des références permanentes15. Elles conditionnent non seulement les premières affectations, mais l’ensemble de la carrière : « il / elle a fini dans la botte ».

    Si cette prévalence du diplôme existe également dans d’autres pays européens, la spécificité française tient à deux éléments supplémentaires :

    • La « mystique de l’égalitarisme » et
    • Le poids élevé de l’État et de la fonction publique dans l’économie nationale.

    Près d’un actif sur quatre relève du secteur public ou d’activités associées. La portée des règles statutaires est donc considérable.

    Connaissance Versus Compétence

    Le recrutement repose principalement sur la vérification de connaissances académiques :

    « Le recrutement s’effectue, sans que l’on ait vérifié préalablement si la personne est adaptée à la mission qui va lui être confiée. (…) globalement la connaissance, vérifiée par le diplôme, constitue l’élément essentiel du recrutement. »

    L’auteur établit un parallèle avec les médecins et les enseignants : la formation valorise la maîtrise théorique, mais intègre insuffisamment les dimensions comportementales, relationnelles ou managériales.

    La performance intellectuelle individuelle est valorisée ; la capacité à travailler en équipe ou à exercer une autorité opérationnelle l’est moins.

    La Quasi Absence de Secondes Chances

    Dans l’administration, « la seconde chance est chichement accordée». Environ 90 % des fonctionnaires ayant intégré la fonction publique avec un faible diplôme terminent leur carrière à un niveau proche de celui de leur recrutement.

    La promotion interne devrait, selon Raymond-François Le Bris, articuler deux critères :

    • Les connaissances complémentaires nécessaires et
    • Les savoir-faire effectivement acquis.

    Le rejet des énarques et la crise de légitimité

    Homogénéité et Droit au Retour

    Le rejet des énarques repose, selon l’auteur, sur plusieurs facteurs :

    • Homogénéité sociologique,
    • Trajectoires public-privé assorties d’un droit au retour,
    • Parcours public-politique bénéficiant du même privilège.

    Le passage en cabinet ministériel constitue un accélérateur de carrière et contribue à politiser la haute fonction publique. Mais, pour nombre d’observateurs, cette situation ne serait « pas digne d’une démocratie ».

    Politisation Croissante

    La politisation de la haute fonction publique s’intensifie à partir de 1981 et se renforce par la suite. Les « faits du prince » — nominations atypiques de proches du pouvoir — se multiplient16.

    Cette évolution alimente le soupçon d’une confusion entre fidélité politique et mérite administratif, d’autant que la confusion inverse est tout aussi palpable : une part importante de grands élus sont d’anciens hauts-fonctionnaires.

    L’Administration est-elle Gérée ?

    Une Organisation Fondée sur la Durée Plutôt que sur l’Objectif

    Le Bris souligne l’absence de culture de l’objectif mesurable. Les dispositifs publics sont structurés autour de statuts, de procédures, de hiérarchies, mais rarement autour d’engagements explicites en matière de résultats17. À cet égard, le temps administratif ne présente pas de coût pour le décideur.

    Lorsqu’un directeur réunit ses collaborateurs pendant plusieurs heures, aucune information ne permet d’apprécier le coût global de cette mobilisation, donc son intérêt.

    Source : Pexels, Brett Sayles
    Source : Pexels, Brett Sayles

    Cette absence de pilotage par objectifs explique en partie l’écart entre les attentes sociales et les réponses institutionnelles. Elle nourrit également un sentiment de décalage, voire d’irresponsabilité structurelle.

    L’idée même d’évaluer le coût du temps paraît incongrue, dans un univers où le service public est réputé « ne pas avoir de prix ».

     « De tout cela ressort une impression générale : celle d’une administration majoritairement compétente et honnête, mais dont les procédures de gestion apparaissent hors du temps, y compris à beaucoup d’agents eux mêmes. »18

    L’Absence de Politique Générale de Recrutement

    Il n’existe pas, selon Le Bris, de politique générale unifiée de recrutement dans la fonction publique. Chaque ministère applique ses règles en fonction de ses emplois budgétaires.

    Seule une partie des postes les plus élevés fait l’objet d’une gestion interministérielle avec publication préalable19.

    Par ailleurs, le président de la République et le Premier ministre nomment un nombre considérable de fonctionnaires, parfois à des niveaux de responsabilité modestes. En conséquence, les cabinets consacrent un temps important à l’examen de dossiers individuels sans rapport avec l’importance stratégique des fonctions concernées.

    Ces nominations s’expliquent souvent par la volonté de récompenser des fidélités politiques, mais elles ont pour contrepartie de politiser (comme vu précédemment) et déprofessionnaliser la gestion des ressources humaines au sein des administrations.

    L’Absence de Fixation d’Objectifs et de Revue des Résultats

    Face à un problème, « on prépare une note ». La note est l’outil standard de formalisation administrative d’un problème : elle référence les difficultés, l’origine du problème et synthétise les solutions opérationnelles jugées conformes aux objectifs du gouvernement.

    Mais, dans le même temps, les hauts fonctionnaires ne reçoivent que rarement des instructions précises définissant ces objectifs, priorités et critères d’évaluation de leur action.

     « À la fois parce que la lettre de mission n’existe pas et parce que le cap n’est pas fixé, il faut en réalité des réunions nombreuses pour aboutir à des consensus. »

    Je me permets ici une citation plus longue :

    « Pendant plus du quart de siècle pendant lequel se sont déroulées mes missions successives de directeur d’administration centrale, de directeur de cabinet d’un membre du gouvernement, de préfet et de directeur d’établissements publics, je n’ai jamais reçu de mes autorités hiérarchiques successives une seule instruction personnelle m’indiquant expressément les orientations que je devais suivre, les priorités à développer ou les critères à partir desquels mon action serait appréciée. La seule réalité qui s’impose est celle d’une administration ignorante des règles les plus élémentaires de gestion des ressources humaines. »

    À cette absence d’objectifs20 répond mécaniquement une absence de revue des résultats, les évaluations (positives comme négatives) n’ayant presque aucun impact sur la carrière des agents publics.

    Par ailleurs, le statut en lui-même confère à l’agent une « vocation générale à exercer dans le secteur dans lequel il a été recruté », ce qui rend difficile l’exigence de résultats précis dans une fonction donnée21.

    Source : Pexels, Tima Miroschnichenko
    Source : Pexels, Tima Miroschnichenko

    La protection statutaire rend également très difficile la séparation d’un agent manifestement incompétent, tandis que la possibilité de gratifier significativement la performance est quasi inexistante.

    Fragmentation des Corps

    À l’époque de l’écriture, la fonction publique de l’État compte environ 900 corps de fonctionnaires, dont 58 pour les seuls ministères sociaux22. Cette fragmentation complique à l’évidence la gestion des trajectoires.

    L’État peine à formuler des parcours professionnels lisibles. Les fonctionnaires intègrent la fonction publique sans connaître précisément leurs missions futures, les modalités d’exercice ou les critères d’évaluation.

    L’Absence de Comptabilité Analytique Réelle

    Les techniques modernes de gestion supposent le calcul des coûts réels. Or, selon l’auteur, l’administration ignore largement les valeurs d’immobilisation et n’impute pas de coût immobilier.

    Les dépenses de personnel n’apparaissent pas dans les budgets de fonctionnement des services. Le responsable d’une structure ne perçoit qu’une vision partielle et lointaine de son coût réel. Aucun directeur n’est en capacité de donner la masse salariale de son organisation. Plus largement, il ne dispose d’ailleurs d’aucun levier en la matière.

    La Confusion entre le Cœur de Mission et la Périphérie

    L’auteur s’interroge sur la nécessité de confier les services généraux (entretien, chauffage, conduite des véhicules) à des agents publics. Il estime que ces fonctions pourraient être assurées par le secteur privé.

    Il constate l’absence de distinction claire entre le cœur de l’engagement public et les activités périphériques progressivement agrégées.

    Source : Pexels, Pixabay
    Source : Pexels, Pixabay

    La Proposition d’un Nouvel État

    Redéfinir le Périmètre

    L’auteur estime qu’il n’y a pas eu de véritable volonté politique de réformer l’État. Les réformes ont redistribué les compétences sans traiter la question fondamentale : la zone de légitimité des interventions publiques23.

    Le niveau élevé des dépenses publiques s’explique notamment par les chevauchements de compétences et la présence d’agents publics multiples traitant d’un même dossier à différents niveaux.

    Ce niveau s’explique aussi par la réalisation intégrale de certaines fonctions supports par des agents publics. L’auteur cite notamment l’entretien des locaux, le chauffage, l’éclairage, la conduite de véhicules…

    Clarifier Conception, Exécution et Contrôle

    Il convient de distinguer plus clairement les fonctions de conception, d’exécution et de contrôle. Le contrôle ne doit pas être exclusivement étatique ; l’État lui-même doit être contrôlé.

    Par ailleurs, les contrôleurs doivent démontrer des compétences sérieuses. Et l’auteur de préconiser au moins huit années de services pour les fonctionnaires souhaitant accéder à des fonctions supérieures en administration comme en inspection générale.

    L’Action Économique et l’Initiative Privée

    L’intervention publique dans l’action économique s’est maintenue, voire renforcée, malgré les vagues de privatisation. Pour l’auteur, l’initiative privée doit être le moteur principal du développement économique ; le rôle de l’État consiste à créer un environnement favorable sans empiéter sur les prérogatives des entrepreneurs.

    Légitimité et Nouvelles Attentes Sociales

    La société française est plus exigeante. La légitimité ne repose plus principalement sur l’autorité hiérarchique, mais sur l’écoute, la proximité, l’accessibilité et l’exemplarité.

    Délais d’attente, amplitude horaire, absence de réponse… Malheureusement, pour l’auteur, les services publics ne répondent pas toujours à ces nouvelles exigences.

    L’évaluation des services par les usagers doit ainsi être généralisée pour l’auteur, notamment par la constitution de panels statistiques.

    Pistes de Réformes en Matière de Gestion des Ressources Humaines Publiques

    L’auteur propose plusieurs évolutions :

    • L’introduction d’outils inspirés du secteur privé : tests psychotechniques, entretiens de motivation, évaluation des compétences sociales.
    • La diversification des recrutements selon les âges de la vie : jeunes diplômés, mi-carrière, fins de carrière.
    • La distinction entre fonctions à recrutement à vie, fonctions à durée déterminée et activités susceptibles d’externalisation.
    • La réduction de moitié des promotions de l’ENA au profit d’un concours interne autour de 40 ans.
    • La révision du « tour extérieur » pour en moraliser les modalités.
    • L’obligation d’une formation continue tout au long de la carrière.
    • La valorisation des acquis de l’expérience et de la manière de servir pour accéder à des fonctions supérieures.
    1. Raymond-François Le Bris a d’abord été professeur de droit, puis président de l’Université de Bretagne occidentale (1971-1972), plusieurs fois préfet (dont en Seine-Saint-Denis), directeur d’administration centrale (1972-1974), directeur de cabinet du secrétaire d’État à la formation professionnelle (1974-1976), directeur général de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris (1990-1995), directeur de l’École nationale d’administration (1995-2000). Il est également l’auteur d’un livre sur les universités publié en 1985 et du fameux rapport portant proposition de réforme de l’ENA et de l’État de 2000. ↩
    2. Je suis assez partagé sur cette assertion régulièrement invoquée pour justifier une forme d’autoritarisme et de centralisation de l’État français, y compris d’un point de vue historique. Certes, le sentiment national français est tardif. Mais le modèle français, hyper-centralisé, demeure une exception dans le monde occidental, y compris vis-à-vis de nos voisins immédiats : Belgique, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne. Un autre chemin, plus girondin, était probablement possible. ↩
    3. Cette légitimité n’est pas vécue de manière uniforme sur le territoire français. Je pense aux bretons, corses, basques, alsaciens, flamands… ↩
    4. Le découpage en départements, puis en régions, est à cet égard symptomatique de cette volonté d’uniformisation. L’Etat est en cela un outil et une représentation du modèle national post-révolutionnaire. ↩
    5. Ce point est toutefois encore en discussion. Il faut aussi écho à « la société contractuelle » notamment promue par Laurent Cohen-Tanugi. Voir le billet des Légistes sur son livre, Le droit sans l’Etat. ↩
    6. L’Armistice de 1945 n’a été signé que cinq mois plus tôt. Clairement, pour le gouvernement provisoire de la République française, l’institution de l’ENA constitue une priorité. Il s’agit aussi de l’une des dernières grandes ordonnances de ce premier gouvernement (le mois précédent était signé l’ordonnance sur la Sécurité sociale), qui prend fin le 2 novembre 1945. ↩
    7. En creux, c’est donc un échec de l’ENA qui est relevé par l’auteur au regard des objectifs précités. Pas de démocratisation (mais comment cela aurait-il pu être possible avec si peu de places ?) et pas de professionnalisation, puisque rien ne distingue un haut fonctionnaire énarque et non énarque dans ses pratiques professionnelles. ↩
    8. Préfets, recteurs, directeurs d’administration centrale, inspecteurs généraux, officiers supérieurs… ↩
    9. L’auteur cite un autre exemple : l’achat d’ordinateurs pour les élèves, qui a nécessité quatre conseils d’administration et un arbitrage ministériel. ↩
    10. Et pourtant, l’ENA constitue désormais, par la fin du classement de sortie, une exception dans le paysage des écoles de formation d’agents publics depuis 2024. ↩
    11. Elle interroge également dans un contexte démographique défavorable, qui nécessite de favoriser l’accès rapide à l’emploi pour les plus jeunes (notamment par l’apprentissage) et le départ plus tardif en retraite pour les seniors. Ici, pour les externes comme les internes, les années passées à préparer le concours interrogent dans un contexte de pénurie de travailleurs. ↩
    12. L’apprenti fonctionnaire a tout intérêt à passer les concours le plus tôt possible s’il souhaite maximiser sa progression, peu importe la filière (administration civile, police, pénitentiaire, armées, magistrature…). Se former sur le futur métier et acquérir de l’expérience sont contreproductifs. ↩
    13. On retrouve ici les engagements de l’auteur en faveur de la formation professionnelle continue. ↩
    14. Ce qui fait écho à la pensée de Jean-Paul Sartre (il me semble) selon laquelle nous sommes à vingt-cinq ans ce que l’on a fait de nous et à soixante ce que l’on a fait de soi. ↩
    15. Ce qui implique également une dimension très individualiste. Le meilleur est celui qui a démontré par le concours sa prouesse intellectuelle. ↩
    16. L’auteur a un parcours ici assez spécifique en ce qu’il a été nommé préfet par un président de droite (Valéry Giscard d’Estaing) et a démissionné à la victoire d’un président de gauche (François Mitterrand), considérant qu’il tenait sa légitimité d’une nomination politique qui n’avait plus lieu d’être. ↩
    17. À l’exception des marchés publics, qui sont le plus souvent assortis de nombreux objectifs et indicateurs. ↩
    18. Cette réflexion peut étonner au regard des nombreux articles consacrés au New public management et à ses effets sur le service public. L’ancienneté du livre de l’auteur y tient probablement un rôle, étant écrit préalablement à la révision générale des politiques publiques (RGPP), par exemple. ↩
    19. Ce point est moins vrai aujourd’hui compte tenu de l’obligation de publier en ligne l’intégralité des fiches de poste selon un format standardisé. ↩
    20. Ce point est aujourd’hui dépassé, en tout cas pour le très haut management. Les directeurs d’opérateurs de l’État comme les directeurs d’administration centrale sont censés disposer d’une lettre d’objectifs, objectifs assortis de primes variables. ↩
    21. La fonction publique de carrière semble être par nature moins compatible avec les instruments de gestion moderne des organisations. ↩
    22. La fonction publique d’État compterait en 2025 environ 270 corps, signe également d’évolutions majeures depuis la date de parution de l’ouvrage. ↩
    23. Il rejoint ici une grille de lecture plus libérale selon laquelle il revient de redéfinir le rôle du secteur public, et en son sein, le rôle de chacun des acteurs. ↩
  • Le Cercle des Grands Commis Disparus, de Pierre Borel (2012)

    Le Cercle des Grands Commis Disparus, de Pierre Borel (2012)

    Temps de lecture : 12 minutes.

    L’ouvrage de Pierre Borel1, Le cercle des grands commis disparus (publié en 2012), propose une analyse particulièrement critique de l’État français et de sa haute administration2.

    L’auteur considère la présidentialisation du régime comme une forme de maladie, alimentant une centralisation déjà problématique et une forme de courtisanerie. Il évoque ensuite les échecs répétés de la décentralisation et de la déconcentration à l’aune de ce travers, ainsi que les difficultés managériales impliquées par le bicéphalisme gouvernemental.

    Enfin, il esquisse quelques propositions que nous reprenons ici pour partie.

    L’ouvrage propose une grille de lecture intéressante, mais celle-ci me semble toutefois pour partie dépassée. L’administration française, ici assimilée à un bloc, est indéniablement confrontée à des lenteurs, promeut un style organisationnel lourd et centralisé, mais le jugement de l’auteur est en de nombreux points excessif, voire malhonnête.

    Un État à la Dérive : Entre Autoritarisme et Impotence

    L’État, loin d’être une abstraction désincarnée relevant des seules grandes théories politiques, constitue, pour l’auteur, une réalité concrète portée par ses agents3. Dans l’œuvre de Pierre Borel, Les cercles des grands commis disparus, la mission fondamentale de la puissance publique — à savoir la défense des libertés individuelles et l’assistance au citoyen — est confrontée à une pratique du pouvoir que l’auteur considère comme autocratique et paternaliste.

    L’auteur distingue, en effet, deux visions antagonistes et également délétères :

    • L’État « Léviathan », qui stérilise l’initiative citoyenne par une prétention à l’omniscience, et
    • L’État minimal, qui ne perçoit l’État que comme un obstacle au libéralisme authentique.

    Pour l’auteur, l’administration française est en proie à une métastase structurelle, où la subordination a supplanté la collaboration et où une minorité décide sans véritable garde-fou. L’État français conjugue la prétention à l’omnipotence et l’incapacité d’agir sur ces fonctions fondamentales.

     « Trop souvent, sa hiérarchie outrancière crée, en son sein, une situation de subordination, alors qu’elle devrait être de collaboration. »

    Le Présidentialisme Français et l’Esprit de Cour : l’Émergence d’une Nouvelle Noblesse

    L’ENA et la Réinvention des Titres de Noblesse

    L’auteur décrit l’ENA comme une « caricature de ce que la France monarchique pouvait engendrer ». La sélection ne repose pas uniquement sur l’excellence académique, mais sur une « aisance souvent artificielle que procurait l’environnement familial »4.

    Louis-Lucien Klotz, inspecteur général des finances (IGF), parlementaire et plusieurs fois ministre. La préparation du concours de l’IGF reposait alors sur des écuries le plus souvent privées, en lien avec l’École libre des sciences politiques.
    Louis-Lucien Klotz, inspecteur général des finances (IGF), parlementaire et plusieurs fois ministre. La préparation du concours de l’IGF reposait alors sur des écuries le plus souvent privées, en lien avec l’École libre des sciences politiques.

    Dès la sortie de l’école5, une ligne de fracture indélébile se dessine :

    « Être à sa sortie de l’ENA membre d’un grand corps correspond à l’acquisition d’un titre de noblesse comparable à celui de duc, comte ou marquis, du temps de la royauté et de l’empire. »

    Cette aristocratie administrative, composée de l’Inspection des Finances, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, monopolise les postes les plus prestigieux du secteur public6. Pierre Borel souligne avec amertume que pour ces élus, l’essentiel n’est pas de servir au sein de leur corps d’origine, mais de profiter de « l’étiquette » pour coloniser les sommets de l’État. Inversement, le reste de la haute fonction publique — que l’auteur qualifie de « prolétariat supérieur de l’administration » — se révèle confronté à un plafond de verre, l’empêchant de progresser professionnellement7.

    Le « Président-Roi » et l’Hyper-Politisation

    Le présidentialisme français a engendré une structure de pouvoir gravitant principalement autour de l’Élysée. Le propos de l’auteur rejoint ici celui de Jean-François Revel (voir l’article des Légistes sur l’absolutisme inefficace).

    Pierre Borel évoque un « président-roi » entouré d’une cour où le favoritisme prime sur le concours et la carrière. Le champ d’action présidentiel s’est en effet progressivement élargi, conduisant le chef de l’État à intervenir dans presque tous les domaines, alors que les premiers titulaires se concentraient sur les domaines régaliens de la défense et des affaires étrangères8.

    Source : national archives.gov.uk
    Source : national archives.gov.uk

    Cette centralisation extrême a donné naissance à un double gouvernement :

    • L’un officiel et responsable devant le Parlement, le gouvernement du Premier ministre ;
    • L’autre officieux et à la main du président de la République, qui par ses conseillers, ses nominations et ses relations directes avec les ministres influent sur la conduite du gouvernement9.

    Ce système favorise l’émergence de « petits bonapartes » et de « jeunes gens serviles » qui doivent tout au politique, selon l’auteur. La compétence technique s’efface devant la « docilité politique adaptée au goût du jour ». Borel note avec une pointe d’emphase que la situation française dépasse en proportion les dérives clientélistes de « l’Empire romain à l’agonie »10.

     « Le terrain d’élection permettant l’accès aux responsabilités les plus marquantes a désormais pour cadre l’Élysée (…). Seuls des restes sont distribués aux collaborateurs de ses lieutenants. »

    L’Inadaptation aux Enjeux Managériaux de l’Administration

    Le Culte de l’Entre-Soi

    L’une des manifestations les plus visibles de cet entre-soi est le snobisme attaché aux horaires de travail. Pierre Borel souligne l’absurdité d’une culture où rester au bureau au-delà de 20 heures est un signe impératif d’appartenance à la caste11.

    Ce « stakhanovisme débridé », loin d’être un gage d’efficacité, témoigne d’un éloignement croissant des réalités quotidiennes. Les responsables, confinés dans un monde clos, perdent leur équilibre psychique et s’écartent du quotidien des français dans une forme de bulle technocratique12. Il en ressort aussi une exclusion de la parentalité dans l’accès aux fonctions supérieures13.

    À ce décalage dans le rythme et les méthodes de travail, s’ajoute celui de l’entretien d’une forme de servilité, notamment au sein des cabinets. De jeunes gens y sont employés à la discrétion de l’élu ou du dirigeant.

     « La France est unique au monde par le nombre de ses fromages et des cabinets attachés à des responsables nationaux et locaux. »

    « Désormais, tout responsable digne de ce nom se doit d’être environné d’un directeur de cabinet, doublé souvent d’un chef de cabinet, de conseillers techniques et chargés de mission à sa dévotion. »

    Ces structures parallèles, peuplées de conseillers techniques et en communication, court-circuitent et doublonnent les directions administratives classiques. Ce mode de gestion conduit, toujours selon l’auteur, à une forme de déresponsabilisation de l’administration centrale et entretient la docilité des cadres supérieurs14.

    Le Culte de la Hiérarchie

    La structure hiérarchique de l’État est jugée outrancière par l’auteur, qui décrit des circuits de décision d’une lenteur infinie, où chaque « petit chef » s’efforce d’apporter des corrections mineures ou de lisser les textes pour en ôter toute originalité.

    Généré par intelligence artificielle
    Généré par intelligence artificielle

    L’auteur tempère toutefois son argument en rappelant qu’il convient de situer l’analyse. Les directions d’administration centrale sont nombreuses et d’organisations très différentes :

     « Le poids de la hiérarchie est variable d’une administration à l’autre : étouffant dans un ministère comme celui de l’Intérieur, dont les membres composent une véritable armée civile, il apparaît supportable dans des directions d’état-major aux structures légères comme celles du budget et du trésor. »

    Cette « discipline aveugle » et cet « esprit autoritariste » transforment les hauts fonctionnaires en simples agents d’exécution. L’absence de dialogue authentique est la marque de fabrique de ces institutions où, lors des réunions, les cadres semblent être des « enfants terrorisés par un grand sorcier ».

     « Des mesures, à l’évidence aberrantes, ne souffrent aucune contestation ; la discipline totale est de règle. »15

    Cette pesanteur aboutit à un gâchis humain considérable.

     « Pour un fonctionnaire submergé par le travail et l’obligation d’une présence prolongée, quatre se reposent en considérant l’administration comme une vache à lait, dont sera tirée continûment sa rémunération. Les plus malins arrivent à être aussi bien traités pécuniairement, et même parfois mieux que ceux qui s’échinent, matin et soir, sur le métier. »

    L’Échec de la Décentralisation et l’Impasse de la Déconcentration

    L’ambition initiale de la décentralisation était de rapprocher la décision du citoyen. Pour Pierre Borel, le résultat est diamétralement opposé : la décision s’est complexifiée, est devenue illisible et a généré une explosion des dépenses.

    La Féodalité Locale et ses Dépenses Somptuaires

    L’auteur fustige la naissance d’une « nouvelle seigneurie » d’élus locaux, animée par une mégalomanie architecturale : des hôtels de région et de département spectaculaires se sont multipliés, parés de sculptures coûteuses et de jardins exotiques.

    Cette dérive s’étend pour l’auteur au train de vie : voitures avec chauffeurs, budgets de communication et indemnités d’élus pour l’exercice de fonctions parfois modestes et cumulées avec des revenus d’activités professionnelles.

    Pierre Borel qualifie sans détour la décentralisation française de « luxe » que le pays ne peut plus se permettre sous sa forme actuelle.

    Le Morcellement et la Déresponsabilisation

    Selon l’auteur, la France est le seul pays unitaire, avec la Grèce, à maintenir trois niveaux d’administration locale. Toutefois, cet héritage de l’hypercentralisation de l’État français s’avère ingérable dans un cadre décentralisé.

    Ce millefeuille administratif favorise les financements croisés, où un projet simple (la construction d’une école, d’un commissariat de police, d’un établissement médicosocial…) se retrouve avec une multitude de financeurs publics, diluant ainsi toute responsabilité.

    La décentralisation n’a donc pas permis le rapprochement de la prise de décision du citoyen, mais elle a entraîné sa complexification et de fortes augmentations de dépenses publiques16.

    « Les structures locales s’additionnent pour étouffer le citoyen, les compétences s’entrecroisent pour déresponsabiliser les acteurs et compliquer les dossiers. »

    Généré par intelligence artificielle
    Généré par intelligence artificielle

    Parallèlement, la déconcentration est considérée par Pierre Borel comme un « simulacre ».

    Tandis que les effectifs de l’administration centrale continuent de croître, les services déconcentrés (préfectures, directions départementales) sont « financièrement inexistants » et totalement démunis face à la puissance financière des nouvelles collectivités territoriales. Le préfet n’est plus, pour les grands élus locaux, qu’un « personnage secondaire », bon à traiter les affaires mineures et à garantir la sécurité publique.

    « L’État n’est plus qu’un fantôme en province face à des régions, des départements, de grandes communes ou de communautés urbaines. Sa tête parisienne, à la fois démesurée et impuissante, commande des membres atrophiés. »

    À l’exception des domaines régaliens, par ailleurs sous-financés… « l’absence de maîtrise des situations est devenue la norme. »

    Une Économie en Perte de Vitesse

    Les pathologies administratives décrites par Pierre Borel auraient des conséquences directes et massives sur la trajectoire économique et sociale de la France. L’absence de maîtrise de la dépense publique et l’augmentation jugée déraisonnable des prélèvements obligatoires menaceraient l’avenir du pays.

    L’Augmentation des Dépenses Publiques Locales

    Borel analyse le mécanisme de la dette comme la conséquence d’un décalage profond entre l’effort national et l’irresponsabilité locale. Malgré les tentatives de l’État pour maitriser son budget17, les élus locaux poursuivent une politique de dépenses incontrôlées qui nuit à la consommation des ménages et à l’investissement.

    Cette situation accentue les inégalités territoriales : les collectivités les plus pauvres doivent taxer plus lourdement leur population en raison de la faiblesse de leur potentiel fiscal, faute d’une solidarité nationale sérieuse.

     « Cependant que le pouvoir national et potentats locaux brillent par la mégalomanie architecturale, des palais de justice, des tribunaux d’instance, des conseils de prud’hommes, des centres des impôts, des commissariats de police, des universités, notamment leurs bibliothèques, et d’autres équipements publics demeurent la honte de la France en comparaison de ce qui existe dans les autres pays développés. »

    Le siège de la Région Auvergne Rhône-Alpes a coûté plus de 150 millions d’euros.
    Le siège de la Région Auvergne Rhône-Alpes a coûté plus de 150 millions d’euros.

    L’Hyper-Régulation Administrative

    Le système administratif français est également accusé par l’auteur d’entraver le dynamisme entrepreneurial.

    Pierre Borel note que la France ne produit plus de créateurs d’entreprise, mais des « seigneurs prédateurs » : dirigeants financiers, spécialistes de l’achat revente et des fusions.

    Bernard Tapie, sûrement l’un des premiers à incarner ce nouveau capitalisme. Source : European Union, 1998 – 2026
    Bernard Tapie, sûrement l’un des premiers à incarner ce nouveau capitalisme. Source : European Union, 1998 – 2026

    Le prestige de l’État se manifeste par des dépenses somptuaires — comme des grandes conférences à Versailles18 ou des voyages présidentiels mobilisant des centaines d’invités — au détriment de l’investissement dans les infrastructures de base, y compris étatiques. L’auteur souligne le contraste saisissant entre la splendeur des palais de la République et le délabrement des tribunaux, des commissariats ou des bibliothèques universitaires19.

    Ce déclin se manifeste aussi sur la scène intellectuelle et scientifique, où la France peine à maintenir son rang.

    Enfin, le déclin industriel implique l’affaissement du niveau de vie de la classe moyenne, qui alimente une défiance profonde envers les institutions et favorise les votes de protestation.

    Quelques Propositions Pour Conclure

    Une Simplification Drastique de l’Organisation Territoriale

    L’auteur appelle à la fin du morcellement administratif. Son modèle idéal repose sur deux niveaux de gestion : l’État et la commune. Il envisage également la possibilité de régions fortes dans un système fédéraliste. L’objectif est de mettre fin à la « féodalité bavarde » pour revenir à une gestion lisible et efficace.

    Une (énième) Réforme de la Haute Fonction Publique

    La transformation de l’ENA est au cœur de son projet. Borel propose que l’entrée à l’école se fasse plus tardivement, entre 30 et 35 ans, pour des candidats ayant déjà une expérience de terrain.

    Par ailleurs, et de manière assez visionnaire, l’auteur préconise la création d’un corps interministériel unique avec un seul grade : celui d’administrateur de l’État20. Cette mesure viserait à briser la hiérarchie des corps et à mettre fin à la « guerre des sectes ministérielles ».

    Une Nouvelle Culture Managériale

    Enfin, Borel plaide pour une révolution des mentalités. Il souhaite l’instauration d’échanges plus souples au sein de l’administration, loin de l’autoritarisme actuel.

    Cela implique de respecter davantage l’équilibre entre temps privés (notamment familiaux) et temps professionnels. La fin des réunions nocturnes et de la disponibilité absolue permettrait à certains cadres de l’État de reprendre pied dans la réalité citoyenne et de marquer leurs travaux du « sceau du bon sens ».

    1. Il s’agit, à l’évidence, d’un pseudonyme. Et l’on ne peut que s’étonner, de la part d’un ou de plusieurs hauts-fonctionnaires (cela semble évident à la lecture), par la virulence du ton employé. ↩
    2. Ce qui semble être une sorte de sport national pour certains hauts fonctionnaires frustrés. ↩
    3. Le sociologue ne dirait pas autre chose, l’État existe et est ce qu’il est parce que des hommes et des femmes croient qu’il existe et qu’il porte des valeurs qu’ils entendent incarner au quotidien. Cette réflexion, mi-sociologique mi-réaliste se retrouve dans le secteur privé. Ray Dalio définit par exemple l’organisation comme le mélange entre des individus et une culture. ↩
    4. Quand bien même, on ne peut dénier le caractère égalitaire du concours. La lecture purement sociologique masque (ou oublie) le caractère éprouvant de cette sélection. Ne rentre pas à l’ENA (ou dans toute autre école de la fonction publique) qui veut. ↩
    5. L’auteur ou les auteurs sont manifestement sortis de l’ENA. Les allusions au tour extérieur ne portent d’ailleurs que sur ceux permettant l’accès aux « grands corps ». Cette représentation de la fonction publique témoigne des clivages aux sein de la haute fonction publique, mais aussi, à un entre-soi que l’auteur (ou les auteurs) prétendent dénoncer. ↩
    6. S’il y a un échec de l’ENA, il est peut-être ici, dans le maintien d’une hiérarchie entre les « grands corps » et les autres corps de la fonction publique, ainsi que dans la voie de sélection par le concours externe. Paradoxalement, les fonctions les plus prestigieuses peuvent être conçues comme une sinécure par des individus détenteurs, quasiment dès l’entrée dans leur fonction publique, d’un brevet de supériorité par leur appartenance à ces corps où, de notoriété publique s’agissant de la Cour des comptes et du Conseil d’État, le rythme de travail peut y être modéré. ↩
    7. Il y a une véritable frustration parmi l’encadrement supérieur de l’État, pour ces éternels chefs de bureau, qui deviennent au mieux sous-directeur. Cela peut sembler étranger pour l’agent public ordinaire, mais le fonctionnement de l’administration centrale où les carrières peuvent être fulgurantes, frustrent ceux qui, ne passant pas par les cabinets ministériels, se considèrent relégués. ↩
    8. La vision romancée des premiers temps de la Ve République me semble exagérée. La tension entre le premier Premier ministre, Michel Debré, et le général de Gaulle, témoigne de cette ambiguïté du régime présidentiel et parlementaire à la française. Enfin, les premières années de la Ve République étaient celles de la guerre d’Algérie et de la gestion d’une crise sans fin. Le président de la République est alors accaparé par les dossiers internationaux. ↩
    9. Voir aussi ici l’ouvrage récent de Michaël Moreau, Sa majesté nommé : enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant. ↩
    10. « Jamais aucun régime précédent n’avait osé aller aussi loin dans l’impudence ; l’avant-dernier avait amorcé ce virage, mais à dose homéopathique. Même dans l’Empire romain à l’agonie, le clientélisme n’avait pris une telle dimension. » ↩
    11. Il faut lire ici l’excellent article d’Elsa Favier dans la Revue française d’administration publique, Pourquoi une présence au bureau de quinze heures par jour ? ↩
    12. L’auteur note très justement qu’il en est de même à l’Assemblée et au Sénat, avec des séances nocturnes très régulières. Et il n’est pas rare de voir alors plus de fonctionnaires que de parlementaires. ↩
    13. Ce qui est combattu, très maladroitement, au nom de l’égalité femmes-hommes. ↩
    14. Il convient ici de relever le plafonnement du nombre de conseillers ministériels voulu par le nouveau président Emmanuel Macron et son premier Ministre, Edouard Philippe, à leurs prises de fonction. Il parait peu probable que six ou huit conseillers techniques puissent désormais se substituer à des administrations centrales de plusieurs milliers d’agents. ↩
    15. Le principe d’obéissance hiérarchique peut aboutir à une forme de déresponsabilisation, mais qui est logique dans un système démocratique. ↩
    16. L’auteur cite l’exemple de la gestion des lycées, qui ne nécessitait autrefois que la rédaction de quelques notes et de décisions budgétaires. Aujourd’hui, des centaines de délibérations sont organisées sur des sujets divers, en s’appuyant sur des rapports, des comités régionaux… ↩
    17. Je ne sais pas si cette phrase est très vraie sur la période récente, marquée par des déséquilibres budgétaires largement liés à des choix de l’exécutif. On peut ici utilement se référer aux différents rapports de la Cour des comptes concernant la situation budgétaire de la France. ↩
    18. Il n’est pas encore question de French Tech ou de Choose France, l’ouvrage date de 2012. ↩
    19. Ils qualifient les bibliothèques universitaires de « honte de la France ». ↩
    20. Le corps existe désormais, mais il comporte trois grades. ↩
  • Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier

    Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier

    Temps de lecture : 13 minutes.

    Dans son ouvrage, Quarante ans, place de Fontenoy, Pierre Fournier livre son témoignage sur le fonctionnement du ministère du Travail français.

    Entré dans l’administration sous Vichy, d’abord auxiliaire, puis rédacteur et enfin énarque, Pierre Fournier raconte ses quarante années de politiques sociales, jusqu’à devenir directeur général au sein du ministère.

    Son parcours permet de reconstituer l’histoire du ministère du Travail depuis sa naissance en 1899. La domination des juristes (rédacteurs) et de mesurer l’importance des femmes dans cette administration. La rupture provoquée par la création de l’ENA, jusqu’au déclin intellectuel et politique qu’il diagnostique dans les années 1970.

    La Genèse du Ministère du Travail : un Monde de Rédacteurs et de Docteurs en Droit

    Le Rôle Majeur d’Arthur Fontaine

    Une première organisation administrative consacrée au droit du travail est créée en août 1899. Elle évolue alors pour devenir, en 1891, un Office du travail1, puis en 1895, une direction du travail et de l’industrie.

    Alexandre Millerand, alors ministre du Commerce, transforme cet office en direction du travail à part entière en 1906. Parallèlement, et comme on l’a vu dans un précédent billet des Légistes, le ministère du Travail se constitue. Pour autant, la direction, autrement installée au 80, rue de Varenne, dans les locaux du ministère du Commerce, ne rejoindra la place Fontenoy2 qu’en 1940.

    Millerand, en 1910.
    Millerand, en 1910.

    Arthur Fontaine joue ici un rôle fondateur. Nommé sous-directeur de l’Office du travail en 1894, il est nommé directeur en 18993, fonction qu’il occupera jusqu’en 1919. Il quitte alors l’administration française pour rejoindre l’Organisation internationale du travail (OIT)4 dont il deviendra le premier président.

    Photographie prise en 1930.
    Photographie prise en 1930.

    Il sera remplacé à la tête de la direction par Charles Piquenard, de 1920 à 19365. Puis, par Marcel Bernard, jusqu’en 1939. Enfin, sous Vichy, par Alexandre Parodi.

    Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org
    Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org

    Le Développement de l’État Providence

    Le ministère du Travail et de la Protection sociale nouvellement constitué doit rapidement faire face à un bouleversement de ses missions.

    Les assurances sociales6, en particulier, conduisent à l’installation de services importants place Fontenoy, notamment la caisse générale de garantie et le service régional des assurances sociales de Paris. Bien que construits récemment, l’immeuble place Fontenoy ne parvient donc pas à intégrer l’ensemble des agents publics du ministère. La direction du travail restant alors à l’hôtel du Châtelet, auprès du ministre7, jusqu’en 1940.

    Un Modèle de Fonction Publique Assis sur l’Expertise Juridique

    Le statut des fonctionnaires de cette époque, que Pierre Fournier qualifie d’« enfants du sérail », reposait sur un modèle radicalement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.

    Le recrutement des rédacteurs8, en vigueur jusqu’en 1946, privilégiait une formation juridique poussée et une hyperspécialisation :

    « Une fois recruté, le cursus habituel consistait à attendre sept à huit ans un poste de sous-chef de bureau, puis à peu près autant pour passer chef de bureau, en profitant de cette période pour préparer une thèse de doctorat en droit sur le thème principal traité par le service. Les plus favorisés terminaient leur carrière comme sous-directeur ou directeur adjoint. »9

    À un certain niveau, « ne pas être docteur en droit paraissait presque incongru ». L’administration du travail est ainsi dominée par une élite de juristes hautement spécialisés, souvent enfermés dans un champ technique étroit, mais très compétent.

    Une Administration Très Féminisée

    Le ministère du Travail est aussi l’un des rares espaces où les femmes peuvent faire carrière. Dans les années 1920 et 1930, les femmes n’ont guère accès qu’aux ministères du Travail et de la Santé10.

    L’auteur cite ainsi Fernande Richard, entrée comme rédactrice en 1921 et devenue directrice du personnel en 194611 ; mais également, Renée Petit, cheffe de bureau lorsque l’auteur était rédacteur, et devenue ensuite sous-directrice.

    L’État social se construit alors en grande partie par une bureaucratie féminine.

    La Parenthèse de Vichy

    Pierre Fournier est entré au ministère du Travail en 1943, à vingt ans, comme secrétaire d’administration auxiliaire dans un bureau entièrement féminin de la direction de l’organisation sociale. Son entrée dans l’État est facilitée par le fait que sa mère était l’infirmière du ministère12.

    L’administration qu’il découvre est loin des images simplistes du régime de Vichy. Il écrit :

    « Le manichéisme habituel des commentaires et des récits sur cette période du “régime de Vichy” ne peut rendre compte de l’ambiguïté et de la variété des attitudes des collègues. »

    Il décrit un monde composite : jeunes femmes cherchant simplement à vivre, fonctionnaires passionnés par les réformes sociales, résistants dissimulés, « planqués », et techniciens du droit du travail.

    La vie quotidienne n’est pas celle d’un film de propagande ou de résistance héroïque permanente, mais celle d’un quotidien compliqué et de débrouille. Les bombardements, l’utilisation du vélo ou de la marche sur de longues distances et la continuité du travail. La simplicité du quotidien, difficile pour tous, mais le besoin de travailler.

    « On n’a pas pleuré sans interruption pendant quatre ans sur le désastre national ou les horreurs du monde ; on n’entendait pas toutes les cinq minutes le pas cadencé des troupes allemandes et personne n’avait jamais entendu le “Chant des partisans”. »

    Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew
    Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew

    Il tire de cette période une conviction centrale :

    « La seule existence de fonctionnaires qui se formaient et engrangeaient des idées et des informations constituait l’un des facteurs de l’inéluctable permanence de l’État. »

    Il restera pour autant des actes d’héroïsme comme l’incendie des bureaux du commissariat général à la main-d’œuvre, dans l’aile Lowendal, par la Résistance13. La résistance s’incarne aussi par Alexandre Parodi, directeur du travail et figure active de la Résistance.

    Une Matrice Idéologique Négative

    L’Occupation forge chez Pierre Fournier une aversion durable pour la politique partisane et la syndicalisation :

    « Cette ambiance de secret et de méfiance dans laquelle nous vivions, le sentiment d’avoir été dupé et berné par des propagandes, m’ont inspiré une durable et irrépressible aversion pour les attitudes partisanes, un refus des truquages de l’information, une réserve complète à l’égard de tout engagement politique ou syndical. »

    La IVe République et l’Avènement de l’ENA

    La Transformation de l’Administration par l’École Nationale d’Administration

    La création de l’ENA en 1945 marque un tournant majeur : la fin de l’ère des docteurs en droit et leur remplacement progressif par des « énarques ».

    Dans un premier temps, le mouvement est laborieux, les nombreux rédacteurs étant le plus souvent requalifiés dans le nouveau corps des administrateurs civils, ils accaparent les postes et une certaine inertie s’installe. Ne sachant que faire des nouveaux énarques, les directeurs du personnel créent des postes en surnombre :

    « Un problème numérique embarrassait, à l’évidence, les directeurs : tous les postes à responsabilités, sous-directeurs, chefs de bureaux, et même sous-chefs de bureaux étaient pourvus par des cadres issus des anciens concours, d’une parfaite compétence et qu’il n’était pas question d’évincer. (…) Alors, on créait des sections d’études, de coordination, des échelons de secrétariat ou hors hiérarchie, pour leur réserver des missions intéressantes sous la surveillance, bien entendu, des cadres les plus ouverts. »

    Surtout, la création de l’ENA introduit un modèle radicalement différent, qui demeure aujourd’hui. Là où les anciens rédacteurs étaient juristes, spécialisés et lents dans leur progression, les énarques sont :

    • promis aux plus hauts postes,
    • polyvalents et peu spécialisés,
    • non-juristes.

    En parallèle, les directions se réorganisent. Pierre Laroque est nommé directeur général des assurances sociales en 1945, puis directeur général de la sécurité sociale à la création de cette nouvelle direction en novembre 1956. Jacques Maillet, puis Édouard Lambert, dirigent le Travail, qui est bientôt scindé en deux avec la création d’une direction de la Main d’œuvre dirigée par Alfred Rosier14.

    La société toute entière est sous la main de l’État, qui par « les arrêtés Parodi » contrôle les salaires, les prix, l’échange, l’emploi15. En parallèle, la nouvelle sécurité sociale relance la politique familiale française, autour notamment du logement et de l’organisation des séjours de vacances.

    Un Élève Dans l’École

    Fournier est élève de l’ENA de 1953 à 1955. N’ayant pas connu d’écoles de formation et étant diplômé de géographie, il considère les enseignements fournis par l’école comme déterminants. En particulier s’agissant des finances publiques, de l’économie, du droit constitutionnel, des relations internationales…

    Il relève toutefois quelques incongruités comme la colonisation, décrite comme une évidence dans certains enseignements.

    Plus largement, il identifie trois typologies d’élèves

    • Les élèves issus de Sciences Po, brillants, prétentieux, nourris d’idées abstraites ;
    • Les fonctionnaires issus des ministères économiques et financiers, solidaires, techniquement solides, mais assez fermés ;
    • Les littéraires et originaux, plus distants du climat de compétition, auxquels il se rattachait par sa formation et son parcours.

    Son conservatisme rejaillit ici, avec une légitimation circulaire de l’institution (et de son propre parcours) : parce qu’il faut des élites, l’ENA (et les « grandes écoles ») sont nécessaires.

    Un Parcours Exceptionnel au Sein du Ministère du Travail

    La Gestion de la Mémoire du Ministère

    À l’issue de sa formation à l’ENA, l’auteur retrouve l’administration du travail.

    L’auteur travaille notamment à la bibliothèque du ministère, riche de 50 000 ouvrages, et véritable mémoire de l’institution. À cette occasion, il établira un recueil de l’ensemble des ouvrages de la bibliothèque, qui constituera une référence jusque dans les 1990.

    L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr
    L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr

    Par contraste, la gestion de cette mémoire qu’il incarne par ses fonctions, mais également par son parcours et son ancienneté, contraste avec les évolutions de l’administration. Le voilà rapidement entouré d’énarques dont la durée sur les postes dépassent rarement trois années16.

    Il se retrouve également confronté à une forme de malaise vis-à-vis d’une certaine forme de cloisonnement de l’administration17 :

     « Je me demandais si l’on avait, dans cette administration, des idées sur les théories économiques, la sociologie, les concepts de politique économique et sociale, dans le cadre desquels on agissait. Ce n’était pas certain. »18

     « Seules quelques rares personnes dominaient intellectuellement les domaines du travail et de l’emploi : Olga Raffalovich, qui apportait une ouverture sur les sciences sociales ; Jacques Chanelle (…) ; Yves Delamotte. (…) J’ajouterai trois noms concernant la direction voisine de la Sécurité sociale, Pierre Laroque, Jacques Doublet et Francis Netter. Leur stature et leur rayonnement s’étendaient sur l’ensemble du ministère. »

    La Formation Professionnelle et l’Emploi

    D’abord, chef du bureau des investissements de la formation professionnelle en 1963, il fait office de sous-directeur à la création de la sous-direction de la formation professionnelle en décembre 1965, avant d’être formellement nommé en mars 1967. Il exercera cette fonction jusqu’en 1972.

    Paradoxalement, alors même que la formation professionnelle connaît un véritable âge d’or avec une première loi dédiée (la loi dite Debré, de 1968), bientôt suivie par un Accord national interprofessionnel19 et de grandes lois-cadres de 1971 (les lois dites Delors), les commentaires de l’auteur sont assez rares.

    Source : gouvernement.fr
    Source : gouvernement.fr

    Celui-ci se contente de relever :

    • La complexité de la prise en charge des stages de formation professionnelle pour les salariés dans le dispositif prévu par la loi de 196820 et
    • Le caractère autoritaire de Jean-Marcel Jeanneney, nommé à la tête d’un grand ministère des Affaires sociales.

    En 1972, il est sous-directeur en charge de l’emploi, sur des fonctions qui, manifestement, l’enchante moins. Il note ici l’arrivée d’un jeune énarque, fraîchement nommé chef du bureau en charge du fonds national pour l’emploi, Marcel Pochard21.

    Il porte ici encore un jugement sévère sur l’action de l’administration :

    « Notre administration n’avait, et n’a pas plus aujourd’hui, aucune influence sur la situation de l’emploi. »

    L’Accès aux Fonctions de Direction d’Administration Centrale

    Nommé directeur de la population et des migrations22 à compter du 1er juillet 1974, Fournier décrit un État contraint au bricolage, tâtonnant entre la prudence et l’innovation par à-coups, en décalage avec le cadre formel appliqué à l’administration :

    « Bien souvent, l’administration ne peut agir… qu’au prix de tours de passe-passe et de trucages totalement inacceptables pour les corps de contrôle. »

    Plus largement, il point plusieurs dysfonctionnements structurels de l’administration :

    • L’inefficacité induite par le respect strict des règles : « Une administration qui respecterait les règles serait paralysée » ;
    • La perte de mémoire : la mobilité permanente et excessive implique une absence de continuité intellectuelle et juridique sur les missions de l’administration23 ;
    • Le décalage historique : le ministère du Travail, en particulier, était assis sur des logiques institutionnelles et juridiques que l’auteur juge dépassées (l’industrialisation, le contrôle de l’État24, l’immigration, etc.).

    Comme il l’énonçait plus tôt, l’auteur éprouve une forme de malaise devant les réticences de son administration à se saisir des sujets :

    « Mon impression est que le ministère du Travail avait renoncé à intervenir dans la définition de concepts et de politiques pour en laisser le monopole au ministre des Finances, au Plan, à l’INSEE. Méprisant ostensiblement tout ce qui pouvait avoir un aspect théorique, on se complaisait dans un pragmatisme de la gestion quotidienne des législations. »

    Enfin, il s’essaie à une classification des directeurs généraux d’administration centrale :

    • Les stricts gestionnaires, compétents en matière juridique ou comptable, pour remettre de l’ordre dans un service ;
    • Les politiques, choisis par les ministres pour disposer d’un relai de confiance au sein de l’administration25 ;
    • Les fonctionnaires pragmatiques, à l’esprit ouvert et flegmatique, pour conduire des situations potentiellement difficiles. L’auteur se rangeait dans cette catégorie.

    Une Dernière Expérience à l’Inspection Générale des Affaires Sociales

    L’auteur réserves ses mots les plus durs (encore) pour l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qu’il rejoint le 12 janvier 1979.

     « Sans vouloir contester l’utilité de ce type de corps — dans certaines circonstances, et pour assurer une inspection régulière de services extérieurs — j’ai toujours été choqué par l’importance démesurée qu’ils ont pris dans l’administration française. (…) J’ai vécu dans des services qui attendaient vainement des renforts alors que les inspections ou les juridictions suprêmes recevaient des promotions excessivement nombreuses et jeunes, séduits par l’indépendance et l’absence de hiérarchie. »

    Il qualifie plus loin le rapport annuel de l’IGAS comme : « à peu près inutile et généralement sans aucun effet pratique ».

    En définitive, à l’exception de quelques échanges et études, il confesse avoir passé l’essentiel de son temps d’inspecteur général dans son jardin de Taverny ou comme jury de concours26.

    Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
    Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
    1. Création par arrêté du 26 août 1891. ↩
    2. Aujourd’hui, l’avenue Duquesne. L’entrée du ministère du travail et de la protection sociale ayant été inversée. ↩
    3. Le 5 août 1899, sur décision du ministre Alexandre Millerand. ↩
    4. Organisation dont il est à l’origine, à travers la rédaction de la partie dédiée du traité de Versailles. ↩
    5. Il était entré au ministère du Commerce comme rédacteur, en 1899. La durée de son mandat, comme de celui de son prédécesseur, tranche avec celle des ministères du travail. À l’exception de René Viviani, premier ministre du Travail de 1906 à 1910, aucun ne demeurera ministre du travail plus de deux ans. L’essentiel l’étant que quelques mois. ↩
    6. Loi sur les assurances sociales du 5 avril 1929, instituant un régime de couverte social des risques maladie, invalidité, vieillesse et décès des travailleurs modestes. ↩
    7. Il convient également de préciser qu’un appartement était prévu au dernier étage de l’immeuble Fontenoy, mais qui ne sera pas occupé par le ministère du travail, ce dernier préférant rester à l’hôtel du Chatelet. Il le sera finalement par le ministre de la Santé, puis, à l’occasion des travaux du Chatelet, par quelques ministres du Travail. ↩
    8. Les rédacteurs seraient aujourd’hui des agents de catégorie A, mais fusionnant les corps d’attaché d’administration de l’Etat et d’administrateur de l’Etat. ↩
    9. À l’exception de la thèse en droit et de l’accès à la fonction de sous-directeur, qui est fermée aux attachés d’administration, il s’agit grosso-modo de la carrière offerte aujourd’hui auxdits attachés d’administration. Le parcours classique en administration centrale étant l’exercice d’une fonction de chargé de mission, puis d’adjoint à chef de bureau et enfin de chef de bureau. Quelqu’uns parviennent également adjoint au sous-directeur. ↩
    10. L’inspection du travail sera l’un des premiers corps féminisés de la fonction publique, avec l’enseignement et les postes et télécommunications. ↩
    11. Elle le restera pendant seize ans. Les directeurs pouvaient alors demeurer longtemps en fonction, comme on l’a vu également avec Arthur Fontaine. ↩
    12. L’auteur évoque régulièrement l’importance des femmes. Son parcours personnel et familial explique aussi probablement cette attention. En effet, ses parents ont divorcé en 1929, ce qui a probablement contraint sa mère a trouvé un travail. ↩
    13. L’auteur note à cet égard que la place commémorative est étrangement située sur le bâtiment du ministère de la marine marchande. Par ailleurs, il sera lui-même concerné, étant appelé à être intégré dans l’une des vagues de recrutement au titre du STO, le directeur adjoint, pourtant Vischyste, ira personnellement détruire sa carte. ↩
    14. Il n’est pas alors question de chômage, mais plutôt d’affectation et répartition des besoins dans une logique extrêmement descendante et planifiée. ↩
    15. L’auteur précise que ce goût pour le dirigisme demeure. Il évoque ainsi le débat sur la construction du salaire minimum, où il a été arbitré dans le panier minimal de l’ouvrier la nécessité d’inclure les frais d’un costume, pour le mariage, les baptêmes et les décès. Pas plus. ↩
    16. Ce qui constitue désormais le fonctionnement normal du système (en particulier pour les chargés de mission et les chefs de bureau) était une véritable révolution pour l’époque. S’agissant des directeurs généraux et des sous-directeurs, le constat est plus hétérogène. Il convient de relever, mais c’est un fait relativement unique sur la période récente, les treize années en qualité de directeur général du Travail de Jean-Denis Combrexelle. Enfin, la pratique de maintien des sous-directeurs sur une durée de six années (deux fois trois ans) est devenue commune et permet d’assurer une forme de continuité. ↩
    17. Il convient de relever qu’à cet égard, l’auteur s’est distingué par plusieurs publications dans la revue Droit social, en considérant qu’il lui revenait de participer à la vie des idées. ↩
    18. Il y a probablement une forme de réserve induite par la soumission au pouvoir politique de l’administration. Il serait par exemple malvenu pour un fonctionnaire, qui plus est en responsabilité, de défendre des idées en contradiction avec le programme gouvernemental. ↩
    19. Dispositif nouveau, faisant suite aux événements de Mai 1968, et destiné à rassembler les partenaires sociaux sur un sujet jugé consensuel et majeur. L’accord en question est daté du 9 juillet 1970 et occupe une place historique dans la construction de la formation professionnelle contemporaine. ↩
    20. Le secrétaire d’Etat à la formation professionnelle en mai 1968 est Jacques Chirac. Le directeur général du travail et de l’emploi est Jacques Legrand. ↩
    21. Ce bureau comportera un autre directeur d’administration centrale, Pierre Ramain, actuel directeur général du travail. ↩
    22. Ancienne direction de la main d’œuvre précitée. Ces fonctions sont aujourd’hui essentiellement assurées par le ministère de l’Intérieur. ↩
    23. C’est un fait connu des connaisseurs de l’administration centrale, mais très peu étudié, et peu identifié en dehors des ce périmètre. ↩
    24. À cet égard, l’auteur évoque une réunion relative à la fixation des grilles de salaire dans une branche professionnelle locale. Les acteurs sollicitant des ajustements au tableau publié par arrêté ministériel, et qui ne concernait que quelques dizaines de salariés. Le contrôle de l’État sur les prix, les salaires, le volume d’échanges était alors total. Et il est resté, selon l’auteur, une certaine hubris du contrôle au sein de l’administration. ↩
    25. L’auteur évoque notamment la réflexion d’un directeur général à la lecture de l’une de ses notes : « En quoi cela est il utile à mon ministre ? » ↩
    26. « Les inspecteurs généraux étant, à juste titre, réputés n’avoir pas grand chose à faire, il m’est arrivé plusieurs fois d’être désigné comme membre de jurys de concours. » L’inspection du travail, attaché principal d’administration, l’ENA. ↩
  • La Création du Ministère du Travail et son Installation Place Fontenoy

    La Création du Ministère du Travail et son Installation Place Fontenoy

    Temps de lecture : 9 minutes.

    La cité ministérielle place Fontenoy est injustement méconnue, comparativement aux implantations du ministère de l’Intérieur, place Beauvau ou plus encore des ministères économiques et financiers rue de Bercy.

    Un petit billet pour retracer l’histoire de la constitution de ce ministère et d’un grand projet de cité interministérielle en plein cœur de Paris.

    L’Origine de la Création du Ministère du Travail et de la Prévoyance Sociale

    Avant de parler de ses bâtiments, il convient de rappeler le fait générateur de la création du ministère du Travail.

    En 1906, survient la plus grande catastrophe minière de l’histoire, donnant évidemment lieu à d’intenses revendications et affrontements au Parlement, et parmi les ouvriers et mineurs du nord de la France.

    Les Suites de l’une des plus Grandes Catastrophes Minières de l’Histoire

    Georges Clemenceau est à l’origine de la création du ministère du Travail par un décret signé le 25 octobre 1906, date de sa prise de fonction en qualité de président du Conseil.

    Cette création s’inscrit donc dans un contexte particulier, puisqu’elle fait suite au terrible accident de la mine de Courrières le 10 mars 1906 qui a tué plus de 1 100 mineurs à l’occasion d’un « coup de grisou ». Cet accident, qui demeure l’un des plus meurtriers de l’histoire des mines (et qui est toujours le plus meurtrier d’Europe), marque durablement la région : des centaines de mineurs étant ensevelis vivants, sans pouvoir être dégagés à temps par les secouristes. 

    Extrait du Grand illustré du 18 mars 1906. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

    Un Mouvement Social Spontané qui Paralyse Toutes les Mines du Nord de la France

    Rapidement, la négligence de la compagnie est soulignée. Les alertes répétées des mineurs ayant été formulées à la direction, sans qu’aucune mesure préventive ne soit prise. Pour autant, l’entreprise comme le gouvernement appellent à reprendre le travail pour maintenir la production.

    Spontanément, les 50 000 mineurs de la région se déclarent en grève et paralysent la production de houille. Par ailleurs, des ouvriers s’activent pour maintenir les recherches de survivants, et près de trois semaines plus tard, treize mineurs sont sauvés1.

    Malgré les deux mois de grève en réponse aux 1 100 tués lors de la catastrophe, les 562 veuves, 1 133 orphelins et l’ensemble des familles d’ouvriers de la région se retrouvent finalement contraints de reprendre le travail, sans un seul acquis social (à l’exception de quelques augmentations de salaires).

    Clemenceau est nommé ministre de l’Intérieur le 14 mars 1906, quatre jours après la catastrophe. Il se singularise alors par sa grande brutalité dans la gestion de la catastrophe, engageant l’armée pour briser les grèves.

    Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France
    Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France

    Et, si cela vous intéresse : Catastrophe de Courrières — Wikipédia

    Une fois président du Conseil, sa décision de donner à l’administration du travail le rang d’un ministère de plein exercice prend donc une dimension fortement symbolique2, sans pour autant induire de véritables réformes pour les ouvriers.

    Le Décret du 25 octobre 1906 Institue le Ministère du Travail et de la Prévoyance Sociale

    Le nouveau ministère est formé par le transfert de différents services issus :

    • Du ministère du Commerce et de l’Industrie (service du travail et service de l’assurance et de la prévoyance sociale),
    • De l’Intérieur et des Travaux publics (service de la mutualité et service de l’assistance et de l’hygiène publiques).

    Le Rattachement de Trois Directions Ministérielles

    Ce nouveau ministère comporte trois directions (décret du 20 juillet 1907) :

    • La direction du travail3, avec le bureau de l’office du travail, le bureau de l’inspection du travail et le bureau des associations professionnelles et des conseils de prud’hommes ;
    • La direction de l’assurance et de la prévoyance sociales4 avec le bureau des retraites et des assurances, le bureau de l’épargne, le bureau de l’habitation à bon marché5 et du crédit mutuel ;
    • La direction de la mutualité6 avec le bureau de l’administration générale des sociétés et le bureau de la statistique et des pensions.

    Afin d’équilibrer le poids entre les différentes directions ministérielles, l’enseignement technique demeure attaché au ministre du Commerce, ce qui n’est pas sans susciter des interrogations au regard de ces liens indissociables de la politique du travail.

    D’un point de vue purement administratif, cette réorganisation ne constitue pas nécessairement une réussite7, d’autant qu’elle s’effectue à budget constant avec un simple redéploiement du personnel.

    Une Imbrication dès l’Origine très Forte entre le Ministère du Travail et la Prévoyance Sociale (Future Sécurité Sociale)

    Concomitamment à la création de ce ministère, il convient, en effet, de mentionner le grand projet en discussion au Parlement :

    Le projet de loi sur les retraites ouvrières et paysannes.

    Ce projet, présenté par Paul Guieysse en 1901, est adopté par la Chambre des députés en février 19068.

    Après cette adoption, une quatrième direction dédiée aux retraites ouvrières et paysannes sera créée en 19119. Elle marque et renforce la prépondérance de la prévoyance sur la politique de droit du travail. Une trentaine d’agents de la nouvelle direction s’ajoutent aux 140 précédents.

    Cet élan perdurera jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale. En effet, après la loi du 29 juin 1894 créant une assurance maladie et vieillesse pour les mineurs, la loi du 25 février 1914 institue la création d’un service national de retraites pour les ouvriers mineurs. Service organisé autour d’une caisse autonome de retraite, que l’on retrouvera à la fin de cet article.

    L’Installation du Ministère du Travail à l’Hôtel du Châtelet

    L’immeuble de l’archevêché de Paris, autrement connu comme l’Hôtel du Châtelet, est désigné très opportunément (suite à la loi de séparation de l’Église et de l’État votée l’année précédente) comme le nouveau siège du ministère du Travail.

    Guillaume Tronchet, notamment connu pour la réalisation du château Mont-Royal près de Chantilly et du Théâtre Ducourneau d’Agen (l’un des premiers bâtiments construits en ciment armé de France), est alors chargé, en tant qu’architecte des bâtiments civils de l’État, de cette installation.

    Les bâtiments font l’objet d’une réfection et de réaménagements intérieurs afin de permettre l’installation des bureaux du cabinet et des services centraux du nouveau ministère. Une aile de l’ensemble est également occupée par les services de la mutualité.

    Cette installation du ministre dans un hôtel particulier démontre par ailleurs la volonté de continuité du gouvernement républicain vis-à-vis de la représentation des institutions :

    • Le ministre de la Guerre est ainsi à l’hôtel de Brienne depuis 1817 ;
    • Le ministère de l’Instruction publique à l’hôtel de Rochechouart depuis 1828 ;
    • Le ministère des Travaux publics à l’hôtel de Roquelaure depuis 1839.

    L’édifice, sans être extravagant, se révèle charmant et agréable : 

    L’escalier d’honneur. Source : Cité de l’Architecture.
    L’escalier d’honneur. Source : Cité de l’Architecture.
    Bureau du ministre. Source : Cité de l’Architecture.
    Bureau du ministre. Source : Cité de l’Architecture.

    Ces photos sont à retrouver ici : LA CONSTRUCTION MODERNE – (citedelarchitecture.fr).

    Le Grand Projet d’une Cité Interministérielle au Cœur de Paris

    La Création d’une Cité Ministérielle du Travail

    Rapidement, le petit hôtel du Châtelet n’est plus suffisant pour héberger tous les services du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.

    Or, des discussions et différents projets sont esquissés afin de construire une cité administrative interministérielle sur les terrains militaires autour des Invalides et de l’École militaire. 

    Trois ministères seront ainsi construits en quelques années :

    • Le ministère du Travail, en 1930 ;
    • Le ministère de la Marine marchande, en 1932 ; et, plus tardivement,
    • Le ministère des Postes et des télécommunications (PTT) en 1939.

    Pour plus d’informations sur ces différents projets : L’espace public au service du pouvoir : l’utopie de la cité ministérielle à Paris | 124-Sorbonne. Carnet de l’École Doctorale d’Histoire de l’art et Archéologie (hypotheses.org)

    Sur cette photographie, on peut distinguer les terrains militaires aujourd’hui occupés par les ministères précités.

    Source : Centenaire 1911-2011 des rues Lapparent-Vaudoyer-Heredia: 3- Bâtiments (centenairelvh.blogspot.com).
    Source : Centenaire 1911-2011 des rues Lapparent-Vaudoyer-Heredia: 3- Bâtiments (centenairelvh.blogspot.com).

    Un Bâtiment Spécialement Conçu pour l’Administration Centrale du Ministère du Travail et de la Prévoyance

    Le siège des bâtiments administratifs du ministère du Travail est donc créé en 1929, place de Fontenoy, en huit mois seulement, par ce même Guillaume Tronchet. Il s’agit de la première réalisation ab initio d’un bâtiment à l’usage d’un service central ministériel, le tout étant financé par l’Allemagne au titre des dommages de guerre.

    La construction se veut innovante et mobilise des ossatures en acier, du béton cellulaire et des briques armées pour parer l’intérieur des bâtiments. Les deux ailes construites rue d’Estrées et avenue de Lowendal se rejoignent en angle aigu sur la place Fontenoy, où se trouve l’entrée initiale du ministère. Le tout forme un V caractéristique, qui sera reproduit quelques mois plus tard avec le projet de la marine marchande.

    Ce qu’en disait la commission municipale du vieux Paris alors : Procès-verbaux / Commission municipale du Vieux Paris | 1929 | Gallica (bnf.fr)

    L’ouverture au public eut lieu le 1ᵉʳ octobre 1930. Le bâtiment comportait ainsi les services centraux du ministère, mais également une salle des guichets pour les assurés sociaux des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise. 

    14 avenue Duquesne. Immeuble des Assurances sociales. Façade sur rue. Paris (VIIème arr.). Photographie d'Edouard Desprez. Plaque de verre, 1930. Département Histoire de l'Architecture et Archéologie de Paris
    14 avenue Duquesne. Immeuble des Assurances sociales. Façade sur rue. Paris (VIIème arr.). Photographie d’Edouard Desprez. Plaque de verre, 1930. Département Histoire de l’Architecture et Archéologie de Paris

    Un Bâtiment en Évolution Constante Depuis sa Création

    Le bâtiment évoluera ensuite :

    • En 1938, les deux ailes sont reliées entre elles par un grand hall central et font l’objet d’extensions ;
    • En 1939, un bunker anti-aérien est aménagé en sous-sol (normalement visible lors des journées du patrimoine) ;
    • Dans les années 1950, les deux ailes initiales des rues d’Estrées et Lowendal sont prolongées jusqu’à l’avenue Duquesne en reprenant l’esthétique d’origine :
    Source : Centenaire 1911-2011 des rues Lapparent-Vaudoyer-Heredia: 3- Bâtiments (centenairelvh.blogspot.com).
    Source : Centenaire 1911-2011 des rues Lapparent-Vaudoyer-Heredia: 3- Bâtiments (centenairelvh.blogspot.com).
    • En 1971-1972, les deux ailes sont reliées sur l’avenue Duquesne par un bâtiment de style plus contemporain avec la réalisation d’une grande façade vitrée, œuvre de l’architecte Louis Aublet : le V est désormais fermé ;
    • En 2004, cette façade constituée de modules verrier d’un seul tenant est reconstruite par l’architecte Jean-François Jodry (tout en respectant les plans de Louis Aublet) et devient progressivement l’entrée principale, puis unique du ministère. Le bâtiment fait ensuite l’objet d’une nouvelle transformation en 2012 par l’Agence FS Braun et associés, essentiellement sur l’aménagement intérieur (dépose des boiseries, transformation des cloisonnements, etc.).

    Pour plus d’informations : visite du patrimoine (sante.gouv.fr)

    Ce bâtiment accueille désormais les services du ministère de la Santé et, de nouveau depuis 2023-2024, du ministère du Travail10.

    Les Autres Ministères place Fontenoy

    Le Ministère de la Marine Marchande

    Bâti sur un terrain acheté par l’ENIM (Etablissement National des Invalides de la Marine, organisme gérant la Sécurité sociale des marins) au ministère de la Défense, l’immeuble a été conçu par l’architecte des monuments historiques André Ventre (1874-1951), et achevé en 1931. Il sera plus tard surélevé.

    Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
    Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

    Il accueille aujourd’hui les services du Défenseur des droits et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). 

    Détail de l’entrée. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
    Détail de l’entrée. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

    Le Ministère des Postes, Télégraphes et Téléphones (PTT)

    Inauguré en mars 1939, le bâtiment est bâti à l’angle des avenues de Saxe et de Ségur et est l’œuvre de l’architecte Jacques Debat-Ponsan (1882-1942). 

    Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
    Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

    Le bâtiment fera l’objet d’une profonde rénovation en 2014. Les bureaux de postes historiquement installés dans ce bâtiment déménageront rue Eblé, tandis que des services du Premier ministre prendront possession des locaux.

    La Caisse Autonome de Retraite des Ouvriers Mineurs

    On ne saurait oublier, un bâtiment administratif important, compte tenu (notamment) de la catastrophe de Courrières précitée. Situé à quelques centaines de mètres des locaux administratifs du ministère du Travail et inauguré sept ans plus tard, se trouve : la Caisse autonome de retraite des ouvriers mineurs.

    La Caisse, peu après son inauguration. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
    La Caisse, peu après son inauguration. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

    Ce bâtiment de trois étages a été construit en 1922 à l’angle des avenues de Suffren et Ségur par les architectes Charles Davidson et René Patouillard-Demoriane. Sa porte principale du 77 avenue de Ségur est en ferronnerie avec à son sommet une plaque de fonte qui montre un mineur actionnant sa pioche, plaque elle-même surmontée d’une sculpture d’un mineur casqué.

    Détail de l’entrée. Source : https://patrimoine.secumines.org/histoire.
    Détail de l’entrée. Source : https://patrimoine.secumines.org/histoire.

    En 1948, le bâtiment a été surélevé de trois étages, le dernier étage étant en retrait.

    Bien que la gestion du régime ait été transféré par décret aux services de la Caisse des dépôts et consignations en 2004, les locaux abriteront, jusqu’en 2010, les salariés du service de retraite des mines. Ils seront complètement intégrés dans les locaux de la CDC dans le XIIIᵉ arrondissement de Paris.

    Pour en savoir plus : Le musée du Régime Minier – ps_immo_paris15_segur (secumines.org)

    1. Loin d’être célébré, cette découverte tardive de survivants indignera les populations locales. ↩
    2. Il s’agissait pour Clemenceau d’amadouer une partie de l’opinion publique et du Parlement, sans pour autant concéder des droits sociaux jugés trop importants. ↩
    3. Correspondant à l’actuelle direction générale du travail. ↩
    4. Qui correspondrait aujourd’hui à la direction de la sécurité sociale. ↩
    5. Les « HBM » préfigurent les logements sociaux modernes. Ils sont alors très liés à la condition ouvrière et sont créés par des municipalités engagées (le socialisme municipal, notamment parisien) ou des fondations d’industriels. ↩
    6. Ce champ pourrait recouper celui de l’actuelle direction de la sécurité sociale, mais également de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES). ↩
    7. Certains services demeureront dans un premier temps dans les locaux de leur ministère originel. ↩
    8. Le projet sera adopté par le Sénat en avril 1910. ↩
    9. Par un décret du 27 novembre 1911. ↩
    10. La direction générale du travail et la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle ↩
  • Démographie et finances publiques

    Démographie et finances publiques

    Retour sur le rapport de la Cour des comptes de décembre 2025 consacré à la démographie et à ses effets sur les finances publiques.

    Temps de lecture : 13 minutes.

    En introduction, la Cour des comptes rappelle que cet enjeu démographique est désormais prégnant dans ses analyses :

    • Sur la situation des finances publiques (février et juillet 2025) et
    • Sur le système de retraite (février et avril 2025).

    Par ailleurs, le contexte européen, voire international, est désormais celui d’un vieillissement généralisé des populations1.

    Je précise enfin que je traite essentiellement de l’une des composantes de ce bouleversement démographique : le vieillissement. La seconde composante, celle liée à l’immigration, me semble, en effet, plus délicate à traiter en termes de dépenses publiques. Nous le verrons durant cette lecture.

    Le Vieillissement Accéléré de la France

    Fin 2024, la France comptait 68,6 millions d’habitants, répartis au sein d’environ 30 millions de ménages. La population française se caractérise par une structure par âge marquée par un vieillissement progressif

    Le graphique relatif au solde naturel français illustre ce basculement démographique.

    Les Raisons de ce Bouleversement Démographique

    L’Allongement de l’Espérance de Vie (le Vieillissement « Par le Haut »).

    En 2024, l’espérance de vie à la naissance atteint un niveau historiquement élevé : 85,6 ans pour les femmes et 80,0 ans pour les hommes, soit un gain d’environ 20 ans par rapport à 1946.

    Le vieillissement « par le haut » de la population française s’illustre notamment par l’augmentation du nombre de retraités :

    • En 2022, 17 millions de personnes percevaient une pension de retraite de droit direct d’au moins un régime français,
    • En 2000, c’était le cas de 12,1 millions de personnes (4,9 millions de moins).

    Un autre instrument de mesure particulièrement sensible est celui de la perte d’autonomie, que l’on peut restreindre au nombre de bénéficiaires de l’APA2 :

    La Baisse des Naissances (le Vieillissement « Par le Bas »)

    L’indice conjoncturel de fécondité est ainsi passé de 2,02 enfants par femme en 2010 à 1,62 en 2024 (soit, 162 enfants pour 100 femmes), soit une réduction de près de 20 % en quatorze ans. Ce niveau n’avait jamais été aussi bas depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, à l’exception des années 1993 et 1994.

    Ces évolutions s’accompagnent d’un recul de l’âge moyen des mères, qui s’établit désormais à 31 ans pour l’ensemble des naissances (contre 27 ans en 1975) et à 29 ans pour le premier enfant (contre 24 ans en 1975).

    La Hausse des Flux Migratoires

    Depuis 2017, le solde migratoire a toujours été supérieur à 127 000, contrastant avec un solde de 68 000 personnes par an de 1996 à 2016. En conséquence, leur part dans la population est passée de 7,5 % (part relativement stable des années 1970 à 1990) à près de 10,7 % en 2023.

    En 2022, 40 % des immigrés sont originaires d’Europe (dont une partie d’Ukraine) et 35 % d’Afrique.

    Par ailleurs, ces immigrés sont plus diplômés :

    • En 2022, 54 % des immigrés âgés de 25 ans ou plus étaient titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur,
    • Ils étaient 47 % dans cette situation en 2010 et 41 % en 2006.

    D’autre part, alors que l’immigration était essentiellement masculine jusque dans les années 1970, elle est dorénavant en majorité féminine3. 

    Inversement, l’émigration augmente également. Elle concerne en particulier des jeunes diplômés, avec près de 110 000 départs en 2022, le plus souvent vers des pays de l’OCDE4 (à 85 %).

    Les Projections Démographiques Françaises

    Les rapporteurs présentent le scénario central de l’INSEE5, le plus communément utilisé, construit sur les fondamentaux suivants :

    • Un indice conjoncturel de fécondité de 1,8 (alors que l’on sait que le dernier indice calculé est de 1,6 et que cet indice est en baisse continue depuis vingt ans) ;
    • Une espérance de vie à la naissance de 90 ans pour les femmes et de 87,5 ans pour les hommes ;
    • Un solde migratoire positif de 70 000 personnes (soit un solde très bas, la moitié de celui constaté aujourd’hui).

    Dans ce scénario, la part des français de plus de 65 ans passerait de 21,4 % en 2024 à 28,9 % de la population en 2070. En conséquence, le ratio de dépendance des 65 ans et plus par rapport à la population en âge de travailler (20-64 ans) passerait ainsi de 38 % à 54 %.

    Développer nos Richesses Dans un Contexte de Vieillissement de la Population

    Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes
    Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes

    Une Production de Richesse Plus Difficile

    Le niveau de vie moyen, mesuré en termes de produit intérieur brut (PIB) par habitant, repose sur :

    • La productivité du travail,
    • Le taux d’emploi,
    • Le ratio de dépendance démographique (rapport entre la population en âge de travailler et le reste de la population6).

    Dit autrement, la hausse du ratio de dépendance démographique implique mécaniquement une dégradation de la croissance potentielle de la France (et de 2/3 des pays du monde).

    Les Facteurs à Mobiliser 

    Face à la dégradation du ratio d’un des éléments de calcul, la Cour préconise logiquement de renforcer les autres éléments.

    1. L’augmentation du taux d’emploi

    En France, le taux d’emploi des 15-64 ans a progressé pour atteindre 68,8 % en 2024, soit un ratio semblable à celui de 1980 (celui-ci s’étant fortement dégradé sur les années 1980 et 1990). Il reste toutefois en deçà du taux moyen de la zone euro (70 % en 2023).

    La Cour note que le décalage de l’âge de départ en retraite augmente mécaniquement le taux d’emploi7.

    2. L’apport migratoire

    Le solde migratoire français (différence entre les départs et les arrivées) est en moyenne de 150 000 de 2019 à 2021. Il représente 90 % de la croissance démographique française.

    La Cour se contente de relever que la personne immigrée en emploi contribue au fonctionnement de l’économie et à sa croissance.

    3. Les mutations technologiques

    Un effet induit par la raréfaction de la main-d’œuvre, constaté empiriquement, est le développement de l’automatisation et de la robotisation des processus de production8. 

    La Cour relève à cet égard un paradoxe, les entreprises les plus compétitives et les plus robotisées sont celles qui embauchent le plus, tandis que celles en retard se révèlent rapidement en difficulté. Cependant, toutes choses égales par ailleurs, la robotisation se substitue progressivement aux emplois les moins qualifiés.

    Les Autres Impacts du Vieillissement sur la Création de Richesse

    Population plus âgée et productivité

    Le vieillissement de la population emporte ici deux grandes conséquences :

    • La Cour cite tout d’abord une méta-analyse selon laquelle les effets sur la productivité seraient croissants jusqu’à 40 ans, puis décroissant à compter de 49 ans ;
    • Par ailleurs, le vieillissement de la population induit une augmentation de la part des services dans l’économie, or ce secteur est moins sensible aux gains de productivité.

    Le cas particulier de l’épargne des retraités

    En contradiction avec la théorie des cycles de la vie9, la Cour évoque une « sur-épargne » des retraités10, essentiellement liée à deux facteurs :

    • L’incertitude sur la durée de vie et l’anticipation de dépenses futures (autonomie, santé) ;
    • L’illiquidité du patrimoine des ménages (essentiellement immobilier, ce qui incite à conserver et à épargner des valeurs liquides).

    Les Effets du Vieillissement sur les Recettes de l’État et la Protection Sociale

    L’Effet sur les Recettes Publiques : une Moindre Participation des Retraités au Financement de la Protection Sociale

    Toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de la population équivaut à une augmentation des recettes publiques, peu importe l’indicateur utilisé.

    Cependant, malgré une baisse de la population active en âge de travailler de 2011 à 2023 (de 38 à 37,2 millions), les recettes publiques ont augmenté de 17,3 %.

    Il y a toutefois un effet sur les recettes publiques de l’augmentation de retraités. Les revenus du patrimoine étant moins socialisés que les revenus du travail. Or, le patrimoine des français est principalement le patrimoine des retraités : En 1986, le patrimoine net médian des trentenaires était de 45 % plus élevé que celui des plus de 70 ans ; en 2015, il était trois fois plus faible.

     La Cour constate toutefois une augmentation du taux d’effort en matière de protection sociale sur les plus âgés :

    • De 1979 à 2019, ce taux a plus que doublé pour les 60-79 ans (passant de 12 % à 26 %), voire triplé pour les plus de 80 ans (de 7 % à 22 %)11 ;
    • Dans le même temps, il augmentait également pour les 20-39 ans et les 40-59 ans, mais dans des proportions moindres (passant d’environ 30 % en 1979 à 38 % en 2019).

    Le rééquilibrage intergénérationnel du financement de la protection sociale s’explique par :

    • La montée en puissance des impôts sociaux, notamment de la contribution sociale généralisée (CSG) à partir des années 1990 ;
    • Les politiques d’exonérations de cotisations sur les bas salaires dans les années 2000, qui ont allégé le poids des cotisations sociales des salariés.

    La Cour appelle donc à fiscaliser et à socialiser davantage les revenus du patrimoine et de la consommation. Toutefois, la Cour prévient que cela ne suffira pas.

    L’Effet-Ciseaux Induit par la Baisse des Recettes et l’Augmentation des Dépenses

     « En l’état de la législation, ces trois effets compensateurs — hausse du rendement des droits de succession, maintien des recettes de la fiscalité indirecte assise sur la consommation des ménages, hausse du rendement de la fiscalité de l’épargne — ne sont pas suffisants pour contrebalancer le freinage des recettes publiques induit par la décroissance de la population active, hors immigration. »

    Un Effet Négligeable de l’Immigration sur les Prélèvements Obligatoires

    D’un point de vue théorique, l’immigration devrait contribuer positivement aux recettes publiques et, plus largement, à l’équilibre des finances publiques. En effet, plus des deux tiers des dépenses publiques dépendent de l’âge et les immigrés sont majoritairement en âge de travailler.12

    La Cour relève cependant que les études économiques disponibles suggèrent un effet de l’immigration sur les recettes publiques plus nuancé et incertain qu’anticipé13.

    Les études macroéconomiques du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) ou de France stratégie évaluent l’impact de l’immigration sur le produit intérieur brut a un effet de -0,3 % à -0,5 % de point de PIB14.

    Les Effets du Vieillissement sur les Dépenses Publiques

    Les Dépenses Sensibles au Vieillissement sont Très Importantes et Très Dynamiques

    En analysant les dépenses sur les vingt-cinq dernières années (de 1998 à 2023) : 40 % des dépenses publiques sont sensibles au vieillissement de la population. Elles croissent continûment sur la période, avec un volume de dépenses en augmentation de 11 % en part de PIB sur la période.

    Premier poste de dépenses de la protection sociale, les pensions de vieillesse et de survie représentaient, en effet, 353 milliards d’euros en 2023, soit 13,4 % du PIB15. À titre de comparaison, le budget du ministère de la Justice pour 2023 était de 9,6 milliards d’euros.

    À l’inverse, les dépenses sensibles à la natalité, qui recouvrent essentiellement les dépenses publiques d’éducation et les dépenses de politique familiale, représentaient 12,8 % des dépenses publiques en 2023, contre 15 % en 1998, soit un repli de 15,1 %.

    En effet, les dépenses de transfert sont concentrées sur les plus de 60 ans, compte tenu de l’importance des dépenses de retraite et de santé pour les plus âgés.

    L’Insuffisante Prise en Compte de la Démographie dans les Projections Budgétaires

    Malgré l’abondance de recherches et de données, la Cour constate un déficit d’information des décideurs publics en matière démographique, en particulier pour les dépenses de santé et d’autonomie16.

    Or, les plus de 60 ans représentent la moitié des dépenses de santé et l’augmentation de cette classe d’âge expliquerait le quart de l’augmentation des dépenses de santé17.

    De manière similaire, mais encore plus préoccupante, les projections réalisées sur l’évolution des dépenses liées à la perte d’autonomie convergent toutes sur l’ampleur de leur progression à venir. À titre d’exemple, les dépenses liées à l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) ont déjà été multipliées par 2,6 en euros constants depuis la création de l’aide en 200218.

    Pour autant, les travaux menés par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la Santé et la direction générale du Trésor montrent l’inadéquation entre l’offre d’établissements et services médico-sociaux et les besoins des personnes dépendantes19.

    À l’inverse, les dépenses d’éducation pourraient fortement diminuer en France, de 4,8 points de PIB aujourd’hui à 3,9 points à l’horizon 2070, selon un rapport de la Commission européenne sur le vieillissement.

    D’autres dépenses sont a priori sensibles à l’effet démographique, sans qu’une réflexion approfondie ne soit à l’œuvre : la famille, le logement.

    Trois Questions pour Conclure

    Comment Faire Face à la Diminution de la Population en Âge de Travailler ?

    La contraction de la population active à venir s’exprimera en termes réels et en termes relatifs, alors même que notre système de financements publics est assis sur les revenus du travail20.

    Il s’agit ici, pour la Cour, de renforcer le taux d’activité des jeunes, ainsi que leur niveau de formation. Plus globalement, le niveau de compétence moyen des actifs sera déterminant pour augmenter la productivité globale.

    À cet égard, la Cour relève que le travail qualifié est plus taxé et socialisé que le travail non qualifié.

    La bataille des compétences reste à mener.

    Par ailleurs, il faudra, toutes choses égales par ailleurs, travailler plus sur le temps de la vie active. Plus d’heures par semaine, avec moins de ruptures et plus longtemps21.

    Quelle Solidarité Face à la Hausse des Dépenses Liées au Vieillissement ?

    La Cour s’interroge sur le rôle de la prévention et de la stratégie de soins, qui plus est face à l’augmentation des affections de longue durée liées au mode de vie.

    Mais, plus fondamentalement, qui paie ?

     « Même si l’offre de travail augmentait nettement, il ne sera pas nécessairement possible que la solidarité nationale finance seule l’intégralité des dépenses de protection sociale correspondant au vieillissement. En effet, les enjeux financiers en cause présenteront à la fois un caractère massif et une dynamique extrêmement soutenue. En outre, un surcroît de transferts à destination d’une population âgée serait susceptible de soulever des enjeux d’équité intergénérationnelle si l’on considère que cette population a bénéficié, toutes choses égales par ailleurs, de conditions de retraite (âge de départ, niveau des pensions, espérance de vie à la retraite) favorables en comparaison des générations précédentes, mais également, de façon inédite, des suivantes. »

     « Dans ce contexte, il appartiendra aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux de déterminer dans quelle mesure le financement de la protection sociale pourrait s’appuyer, davantage qu’autrefois, sur des financements privés, collectifs ou individuels, obligatoires ou facultatifs. La question de la plus ou moins grande mutualisation des risques et du caractère facultatif ou obligatoire de la couverture est centrale pour en assurer une diffusion large, en garantir l’équité sociale et limiter les inégalités intragénérationnelles. »

    La Cour propose ainsi trois scénarios :

    • Augmenter de nouveau la solidarité intergénérationnelle à travers une taxation accrue du travail (baisse de compétitivité, baisse du niveau de vie des actifs) ;
    • Accroitre la taxation sociale des revenus, à travers notamment la hausse de la CSG ou de la TVA, ce qui aurait, par son universalité, l’intérêt de faire contribuer les inactifs ;
    • Enfin, faire peser la dépendance sur la solidarité intragénérationnelle en renforçant la contribution à la protection sociale de la population qui en est la principale bénéficiaire, avec une assiette conçue à dessein. Autrement dit, il reviendrait aux retraités de financer la dépendance22.

    Quel Levier Face à la Chute de la Natalité ?

     « La chute de la natalité, si elle venait à se confirmer ou à s’aggraver, incarne un défi d’une autre nature qui soulève une série de questions délicates pour l’action publique. »

    La Cour relève que cette politique, auparavant consensuelle, est plutôt considérée aujourd’hui sous le prisme de la liberté individuelle. Pour autant, la jeunesse est indissociable de la soutenabilité de notre édifice sociofiscal. Ne pas agir, ou tenter d’agir, est impensable.

    La grande question est donc celle des leviers, s’agissant d’une décision prise sur des motifs multifactoriels : emplois, revenus, logement, prix et disponibilité des services de garde d’enfants, mais également à partir de facteurs subjectifs et de croyances collectives.

    En outre, tous les différents leviers envisageables ne présentent pas une efficacité équivalente. À cet égard, la direction générale du Trésor note que les dispositifs visant à faciliter l’équilibre entre vie privée et vie professionnelle semblent être des déterminants explicatifs plus importants dans la décision d’avoir un enfant que les prestations familiales monétaires.

    Sans être une solution miracle, la mise à disposition de solutions d’accueil du jeune enfant est donc une piste privilégiée.

    1. L’indice conjoncturel de fécondité mondial était calculé à 2,3 en 2021, et la baisse de cet indice s’est accélérée selon l’Institut national d’études démographiques. 2/3 de la population mondiale vit désormais dans un pays sous le seuil de renouvellement des générations. https://www.ined.fr/fr/publications/editions/population-et-societes/baisse-massive-de-la-fecondite-mondiale-en-20-ans-illustree-en-cartes/ ↩
    2. Allocation personnalisée pour les personnes âgées, versée en fonction du niveau de perte d’autonomie de la personne. ↩
    3. Le taux de féminisation des personnes immigrées était en moyenne, de 2006 à 2023, de 52 %. ↩
    4. En premier lieu la Suisse, le Luxembourg et le Royaume-Uni. ↩
    5. L’INSEE présente dans ces projections près de 26 scénarios. Le scénario central est censé être le scénario médian, reprenant l’ensemble des projections centrales des différents sous jacents. ↩
    6. Ce qui implique qu’une jeunesse très nombreuse est aussi source de dégradation du PIB par tête. Toutefois, cette jeunesse contribuera ensuite à l’enrichissement collectif une fois en âge de travailler. Cet effort des actifs est donc une forme d’investissement. ↩
    7. Le sujet est actuellement très irritant, mais il devra être de nouveau discuté si l’on souhaite financer de manière réaliste notre modèle social. ↩
    8. Les pays les plus avancés dans la robotisation de leur économie sont aussi les pays avec la démographie la plus vieillissante : le Japon et la Corée du Sud. ↩
    9. Théorie dite de Modigliani selon laquelle il y aurait un cycle d’épargne au cours de la vie de l’individu :
      – un endettement des plus jeunes,
      – une épargne des actifs, et en particulier de 30 à 50 ans,
      – puis de nouveau une désépargne en retraite, notamment dans les systèmes de retraite par capitalisation. ↩
    10. Par ailleurs, les retraités concentrent le patrimoine, puisqu’ils détiennent à eux seuls 60 % du patrimoine total (données de 2010), mais ce patrimoine est essentiellement composé d’immobilier (70 %). ↩
    11. La Cour relève toutefois que la progression du taux d’effort des plus âgés ne s’est pas accompagnée d’une dégradation de leur niveau de vie relatif. Ce qui témoigne de l’attention des pouvoirs publics au niveau de vie des retraités. ↩
    12. Dans son rapport au Parlement de juillet 2019, France Stratégie souligne que 53 % de la population immigrée appartient à la tranche des 25-54 ans, contre 36 % pour la population autochtone. ↩
    13. Leur niveau de prélèvements obligatoires serait par exemple inférieur de quinze à vingt pour cent aux français. En conséquence, leurs revenus plus faibles impliquent une plus grande dépendance aux aides sociales et moins de cotisations, du fait des allègements sur les bas salaires. ↩
    14. On imagine toutefois la complexité de telles études et projections économiques. ↩
    15. Dit autrement, près de un euro sur quatre ne nos prélèvements obligatoires est à destination de nos retraités. ↩
    16. Ainsi, à partir d’une étude lexicographique, la Cour relève la très grande faiblesse des analyses gouvernementales en matière démographique. Sur 630 000 mots issus des lois de programmation pluriannuelle (avec leurs annexes) et des programmes de stabilité français, seules 340 occurrences sont relatives à la démographie, soit une fréquence de 0,05%. ↩
    17. L’effet sur les dépenses d’auxiliaires médicaux, de transports et de soins hospitaliers est encore plus manifeste. Le taux de croissance des dépenses de santé serait également lié à l’augmentation de la population générale, l’innovation thérapeutique, l’augmentation globale de la consommation de soins et peut-être un moindre état de santé de la population. ↩
    18. L’Insee a estimé qu’au début des années 2050, 2,8 millions de personnes de plus de 60 ans devraient se trouver en perte d’autonomie, contre 2,0 millions aujourd’hui. ↩
    19. Alors que seulement 350 places ont été créées annuellement de 2018 à 2024, il conviendrait d’en créer plus de 95 000 d’ici à 2030 pour assurer un niveau de prise en charge similaire à celui d’aujourd’hui. Soit un besoin de 16 000 places supplémentaires par an. Le besoin pour 2040 est lui estimé à 300 000 places. La marche semble insurmontable. ↩
    20. La question de la révolution du financement des dépenses publiques est abyssale. Outre la dépendance aux revenus du travail, il convient de noter la diminution progressive des revenus issus de la fiscalisation du pétrole. Les effets de l’intelligence artificielle sur le travail seront aussi à surveiller. ↩
    21. Ce qui signifie travailler plus tard dans sa vie professionnelle, mais aussi probablement plus tôt. L’apprentissage constitue ici, indéniablement, une clé pour notre avenir. ↩
    22. Il pourrait s’agir d’une contribution assise sur leurs revenus de remplacement (retraite et patrimoine), voire d’une assurance obligatoire. ↩
  • Le Droit Sans l’État (1985) de Laurent Cohen-Tanugi

    Le Droit Sans l’État (1985) de Laurent Cohen-Tanugi

    Temps de lecture : 18 minutes.

    Ce livre a été publié en 1985 et demeure un livre de référence. L’auteur y expose sa vision du droit français dans une démarche comparative, avec le modèle américain, qu’il connaît bien. Bien que daté de quarante ans, l’ouvrage me semble encore particulièrement saisissant. Voici les points saillants de son argumentation.

    Vers la « Société Contractuelle »

    L’Épuisement de la Centralisation Étatique Française

    Pour l’auteur, les instruments de régulation d’un État ne sont pas neutres (voir l’article des Légistes sur le modèle juridique français) et la France se distingue par une forme encore marquée par la centralisation, au détriment de la société civile et de l’innovation territoriale.

    « La société est entièrement structurée par et autour de l’État, qui joue un rôle d’impulsion et exerce en contrepartie sa mainmise sur la société. »

    Or, pour l’auteur, ce modèle présente « des signes d’épuisement » :

    • Il canalise les élites dans un système de grandes écoles ne favorisant pas l’innovation ;
    • Il pèse sur le développement économique par l’importance de ses ponctions et dépenses et
    • Il induit une forme d’étatisation de la société.

    L’auteur en appelle à un autre modèle : l’autorégulation.

    « Dans l’ordre militaire, politique, diplomatique, un État est le meilleur des atouts. Dans l’ordre économique et culturel, vers lequel se sont aujourd’hui déplacés les enjeux, aucun État ne saurait remplacer le dynamisme et la vitalité d’une société. »

    Source : Pexels, Borre
    Source : Pexels, Borre

    La Promotion par l’Auteur d’un Modèle Libéral : l’Autorégulation

    « L’autorégulation reflète incontestablement une plus grande maturité et une plus large autonomie de la société civile que le mode de régulation étatique, où la société vit sous tutelle, comme infantilisée. »

    Or, un monde autorégulé suppose un marché économique et un système juridique. L’un et l’autre étant en fait inséparables.

    « Les États-Unis possèdent (…) le système juridique le plus avancé du monde et offrent le spectacle d’une société et d’un État entièrement immergés dans le droit. »

    Pour l’auteur, les instruments juridiques américains, la sophistication des débats contrastent avec l’unilatéralisme technocratique européen et singulièrement français.

    « La France ne peut se représenter la conciliation du libéralisme économique et du libéralisme politique, de la liberté et de la morale, sans le secours de l’État, grand ordonnateur de la solidarité et de la justice sociale, c’est-à-dire sans une dénaturation du libéralisme. »

    « Là où la société est forte, le système juridique est développé, le “pouvoir juridique” domine et l’État est en retrait. »

    La conception française du droit est une conception moniste, elle-même le reflet de la monarchie absolue, puis de l’État jacobin. Dit autrement, en France, le droit se confond avec l’État1.

    Source : Pexels, Busra Gulen
    Source : Pexels, Busra Gulen

    L’auteur est au contraire en faveur d’une « société contractuelle », entendu comme une « société multipolaire, où le pouvoir est segmenté et dont le lien est par essence le contrat. »

    L’auteur est toutefois conscient des différentes cultures en présence :

    • Le contrat social américain est défini et borné dans la Constitution. Le reste relève du contrat individuel.
    • En Europe, le contrat social est un sujet quotidien, remis en cause à chaque élection. Son contenu est fixé par l’État.

    Droit et démocratie

    Pour l’auteur, le droit dispose d’une place seconde dans le modèle institutionnel et social français2.

    « Le droit jouit, aux États-Unis, d’un tel prestige, y revêt une telle importance institutionnelle, sociologique et idéologique qu’il est presque impossible de traiter de politique, d’économie ou d’histoire en termes non juridiques. (…) L’approche juridique est ainsi probablement la meilleure voie d’accès à l’univers américain en général. Telle n’est pas la conception qui prévaut en France, partie de l’économiste triomphant, où le droit a conservé l’image d’une discipline assez technique, et par là même périphérique. »

    Ainsi, dans les analyses sur l’État français, la conception économique prévaut : l’État providence, stratège, protecteur, social… le néolibéralisme…

    « Le discours sur les politiques macroéconomiques épuise en France toute la réflexion sur le rôle de l’État et la régulation sociale. »

    Malgré l’essor du droit dans le quotidien des français (voir ci-après sur l’autorégulation), des développements communs en matière de régulation économique3, l’auteur demeure prudent. Il n’envisage pas un rapprochement du modèle juridique et institutionnel français avec son cousin américain4 :

    « De même qu’on ne convaincra pas de sitôt les Américains des vertus d’un État fort et centralisé, de même est-il vain de prétendre convertir le tempérament latin aux rigueurs du légalisme anglo-saxon. »

    Et, l’auteur de comparer les deux régimes : l’un, fondé sur le Rule of law, le second, sur « l’État de droit ». La médiation de l’État étant conçue en France comme indissociable du règne de la loi.

     « Comme si la soumission de l’État au droit marquait, dans la conception française, l’avancée la plus extrême de l’empire du droit. »

    La France, un Pays qui Doucement s’Autorégule

    « La France parait depuis peu entrée dans une phase de transition, discrètement révolutionnaire, vers la société contractuelle. »

    L’auteur cite plusieurs éléments convergents5 :

    • La décentralisation et le partage de compétences ;
    • Le début de libéralisation de l’audiovisuel ;
    • L’augmentation des pouvoirs du Parlement6 ;
    • L’élargissement du droit au recours, notamment constitutionnel et conventionnel ;
    • Une crise du « politique », jugé de moins en moins légitime et intègre ;
    • Les développements technologiques récents, qui par leur nature, sont transnationaux (technologies de l’information et de la communication) ;
    • L’élévation continue du niveau de compétences de la société ;
    • Le souhait populaire d’une organisation plus horizontale ;
    • La complexification de la société.

    « Le rejet de l’État est aujourd’hui un phénomène général en Occident. »

    Pour autant, le déclin de l’État n’implique pas l’absence de régulation, mais au contraire, « un retour du juridique ». D’où l’émergence, voire le foisonnement, d’agences indépendantes :

    « Le retrait de l’État, cheval de bataille idéologique, nécessité financière, tendance historique, devra nécessairement s’accompagner d’un renforcement du “pouvoir juridique”, permettant une régulation autonome de la société, en remplacement partiel de la régulation étatique. »

    Cela suppose toutefois, y compris de la part de l’État, la prise de conscience de l’enjeu juridique dans les discussions internationales. L’auteur plaide ici pour le développement d’une « politique juridique extérieure » qu’il qualifie de « balbutiante » en France.

    Le Cheval de Troie Européen

    La construction européenne a nettement plus progressé pour transformer les sociétés nationales par ses normes que par ses politiques7 :

    « La Communauté, elle, est avant tout une machine juridique sophistiquée. D’ores et déjà, dans les faits, sinon dans la rhétorique officielle, son fonctionnement à l’égard des États membres a des allures de fédéralisme à l’américaine. Le traité de Rome joue, à l’égard des politiques et des règlementations nationales, le rôle d’une Constitution fédérale. »

    « L’Europe juridique est aujourd’hui devenue une réalité beaucoup plus importante dans la vie quotidienne que l’Europe politique, évolution d’autant plus profonde et irréversible qu’elle s’effectue discrètement. »

    Pour l’auteur, le chemin pris par l’Europe est celui qu’a pris les États-Unis, avec l’émergence d’un gouvernement « national », même « incomplet », car limité par la souveraineté de ses États membres8.

    Cultures Juridiques et Régulation Sociale

    Le Modèle Américain

    Les Pères Fondateurs américains étaient des juristes9. C’est pourquoi :

    « Le droit est à l’origine même de la création des États-Unis. »

    Le lawyer américain est un homme de lettres, un homme d’affaires ou un homme politique. La profession juridique structure et englobe les autres disciplines en constituant une école professionnelle (mais universitaire) d’application. Par ailleurs, l’enseignement du droit intervient après l’apprentissage des humanités ou des sciences exactes.

    Cette prépondérance des juristes s’explique aussi par la densité juridique américaine, où cinquante constructions juridiques cohabitent avec le droit fédéral10. Etant rappelé que contrairement au modèle juridique français, le droit américain est très peu codifié.

    Tous les sujets politiques aux États-Unis sont ou ont été des questions juridiques : le New Deal, l’esclavage, puis la lutte contre la ségrégation, la politique anti-trust…

    Les grandes firmes d’avocats constituent l’aristocratie du droit et rayonnent internationalement.

    « Nulle part ailleurs, les juristes ne sont investis de responsabilités similaires à celles des lawyers américains. »

    « Tout autres sont ainsi la sociologie juridique en France et le domaine réservé au droit dans la tradition française. Il n’existe tout d’abord pas d’establishment juridique à proprement parler. Les professions juridiques recouvrent une diversité de fonctions et de statuts étanches (avocats, juges judiciaires et administratifs, notaires, conseils juridiques, hauts fonctionnaires) et empêchent toute conscience d’appartenir à une profession, ou mieux à un corps, à une classe professionnelle unique. Il n’existe pas non plus de « grande école » de droit en France. »

    Lawyers Vs Énarques

    Pour l’auteur, seule l’ENA peut être comparée aux grandes écoles anglo-saxonnes, mais avec une visée tout à fait différente :

    • L’énarque est le « maître d’œuvre de la régulation globale de la société »,
    • Le lawyer est « l’ouvrier de la grande mécanique autorégulatrice11. »

    En France, le droit est une matière reléguée : une science sociale, au mieux ; une technique prosaïque, au pire. Symptomatique : la pauvreté de la philosophie du droit et l’inexistence d’une matière comme la legal history. Pour l’auteur, l’enseignement du droit lui-même est particulièrement pauvre, « statique et descriptif »12, enclin à promouvoir une forme de « conservatisme politique et social ».

    Le juriste français est en conséquence le « conservateur en chef d’une réalité qui lui échappe. » Dans une entreprise, il est celui qui « met en forme » ce qui est décidé par d’autres.

    « Peu d’entreprises françaises, même parmi les grands groupes multinationaux, ont pris pleinement conscience de l’importance et de la spécificité de la fonction juridique. Très rares sont celles qui comptent en leur sein un personnage aussi puissant que le general counsel américain. »

    Les Français ne Croient Pas au Droit

    La culture juridique anglo-saxonne est un mélange de puritanisme et de légalisme.

    Pour les français, l’attitude est plus ambivalente : 

    « Les français ne croient pas vraiment, par tradition historique, à la pertinence du droit pour la résolution des grands conflits politiques, économiques ou sociaux qui traversent la vie nationale, et la société manifeste une relative permissivité à l’égard du non-respect de la règle de droit. L’attitude française à l’égard du droit est souvent faite d’un mélange de cynisme et de désinvolture. »

    Les sous-jacents d’une norme, que sont les rapports de force politiques, économiques ou sociaux intéressent davantage les français. Ce faisant, dans l’application de la règle de droit, les français multiplient les règles d’interprétations tenant aux faits.

    Source : Pexels, Polodo. (Il me semble que la question de l’équité et de la comparabilité des faits est particulièrement prégnante en France sur un sujet comme les retraites)
    Source : Pexels, Polodo. (Il me semble que la question de l’équité et de la comparabilité des faits est particulièrement prégnante en France sur un sujet comme les retraites)

    Le droit américain est inversement très politisé autour des Critical Legal Studies, en prenant notamment pour appui l’œuvre de plusieurs sociologues français : Michel Foucault, Jacques Derrida, Roland Barthe…

    « Dans la tradition américaine, le droit encadre la politique, et véhicule toutes les revendications de la société, dans un univers où c’est elle, et non l’État, qui est le moteur du changement. »

    Droit, flexibilité, rigidités

    Il existe un lien direct entre la rigidité du droit français et la rigidité de la société française, et inversement s’agissant des États-Unis.

    La source première du droit français est la loi, cette dernière participant d’un travail d’emprise de l’État sur toute la société. La loi est générale et est conçue et utilisée comme devant s’appliquer uniformément à toute la diversité des situations. Un cas serait discutable qu’il serait immédiatement question de « vide juridique ».

    Aux États-Unis, la loi intervient pour prohiber. Elle est le plus souvent précise, minutieuse, détaillée. Et, lorsqu’une règle générale est imprécise (dispositions constitutionnelles et anti-trust), c’est aux juges qu’ils reviennent d’interpréter la règle13.

    Deux Cultures, Deux enseignements

    Cette conception spécifique du droit se constate aussi dans l’enseignement :

    • En France, le professeur de droit, à l’occasion de cours magistraux, réitère le droit dans une tradition cartésienne en codes, traités, manuels.
    • L’histoire et la philosophie du droit sont délaissées au profit de l’étude des dispositions du Code14.

    La méthode d’enseignement dans les law schools américaines est socratique, à partir d’un cas pratique, et de questionnements sans fin.

    « Le professeur américain ne dit pas le droit, il le démonte. »

    « La différence dépasse largement les enjeux de méthode pédagogique. C’est toute une conception du rôle du juriste, pourvoyeur de flexibilité, et du droit, instrument de changement dans la société, qui s’y reflète. Le juriste accompli, dans la tradition anglo-saxonne, est celui qui sait jouer avec le droit, l’utiliser ou se servir de ses lacunes pour faire triompher sa cause. »

    Le lawyer colle aux faits. Certes, il existe la règle des précédents, mais également celle de la distinction tendant à démontrer la spécificité de l’affaire en cause et à proposer, inventer la règle de droit applicable à l’espèce.

    Le Protestantisme Juridique

    Pour l’auteur, on peut rapprocher l’interprétation de la règle de l’interprétation de la Bible : entre une version protestante, de l’exégèse et une version catholique, plus littérale.

    La présentation des jugements est également très différente :

    • Aux États-Unis : ce qui importe est la discussion des juges ;
    • En France : l’application à un cas d’espèce d’une règle désormais convenue comme généralisable (puisque la règle de la distinction est dénué de véritable reconnaissance juridique).

    « Là où les tribunaux américains marquent le caractère collégial de leurs décisions, publiant le résultat du vote et les opinions dissidentes, la jurisprudence française gommera toute trace de discussion et d’indétermination et se présentera comme unanime et absolue, à l’image, précisément, de la loi qu’elle vient remplacer ou compléter. »

    Le Gallicanisme Juridique

    Le droit français est pollué par de nombreuses lois, mal construites et dont l’accumulation est inversement proportionnel à leur application :

    • Soient qu’elles énumèrent n’innombrables obligations, productrices de rigidités ;
    • Soient qu’elles sont générales et promeuvent une société rêvée sans présenter un caractère juridique.

    En France, le droit est d’abord perçu dans sa forme, son contenant15 ; sans interrogation sur son fond, son contenu. Par ailleurs, les fonctionnaires comme les législateurs sont très souvent coupés du tissu social et économique.

    « Le problème général de la gestion du droit est aggravé en France par la séparation étanche des fonctions entre l’autorité politique au sens large (y compris les grands corps consultatifs ou juridictionnels de l’État), qui monopolise la production du droit sans trop se soucier de sa régulation, et les praticiens du droit, qui ont la charge de le faire appliquer et sont les témoins quotidiens de son fonctionnement, sans pouvoir intervenir dans son élaboration. »

    « Quant aux universitaires, ils se trouvent le plus souvent dans une situation paradoxale d’enseigner le droit, sans avoir jamais, sauf exceptions illustres, l’occasion de le pratiquer ou de le créer directement. »

    Droit Versus Politique

    La Subordination Française du Droit

    S’il existe un pouvoir judiciaire, par ailleurs contesté en France16, il existe également un « pouvoir des légistes »17.

    Alors que, le Bill of Rights anglais de 1688 est une victoire du pouvoir juridique sur le pouvoir politique, en France, la construction juridique des « légistes » a été mis au service du Roi18.

    « Le renforcement du pouvoir central, résultat de la Révolution et de l’Empire, consacrait un affaiblissement durable de la règle de droit. La classe juridique devenait l’autre « grande Muette » de la République. »

    Pour l’auteur, l’œuvre de codification (voir l’article des Légistes sur l’histoire de la codification française) n’est en rien une exaltation du droit, mais plutôt une entreprise de domination et de subordination de l’Exécutif.

    Les Contrôles de Constitutionnalité Américain et Français

    L’une des différences majeures entre le système américain et français est le contrôle de constitutionnalité américain, particulièrement vivant et foisonnant.

    En France, le contrôle constitutionnel est balbutiant pour trois raisons :

    1. Tout d’abord, la loi est parée d’un prestige qui est d’une certaine manière contradictoire : elle est sacrée, mais elle n’est pas juridique19 ;
    2. Par ailleurs, le « bloc de constitutionnalité »20 est trop peu précis, ce qui implique une forme d’autocensure du juge constitutionnel Français.
    3. Enfin, la troisième limite est la pratique du contrôle a priori, nettement moins efficace21.

    La vraie différence est toutefois le fait que la Constitution américaine est un document fondateur, quasi intangible, qui gouverne la vie politique, économique et sociale et pose des règles générales et stables « animée » par le pouvoir judiciaire.

    « Aux États-Unis, c’est le droit — et d’abord la Constitution —, non le pouvoir politique, qui s’identifie à la volonté générale, donc à la démocratie. »

    Ce fait tient aussi à un consensus sur des valeurs : libre entreprise, marché et concurrence, rôle de l’État limité22.

    Par ailleurs, les décisions de la Cour suprême font partie intégrante du droit constitutionnel américain. Les remises en cause de principes sont progressives et les jurisprudences ne portent jamais sur des actes politiques intéressant la fédération. Une forme de continuité23

    Deux Pratiques de la Représentation du Citoyen

    En France, la représentation du citoyen s’exerce sur le fondement abstrait et théorique du mandat délégatif. Une fois le vote exprimé, le citoyen n’a juridiquement plus aucune prérogative.

    Source : Pexels, Dhenry
    Source : Pexels, Dhenry

    Par ailleurs, une partie de la représentation nationale est accaparée par le président de la République, ce qui introduit une forme d’éclatement (et de dilution) de la légitimité démocratique entre le pouvoir législatif et exécutif.

    « La notion de “peuple”, fondement et enjeu de la représentation politique, est ainsi devenue de plus en plus fuyante, aboutissant principalement à priver le citoyen de toute parcelle de souveraineté. »

    « Mais ce postulat est largement dépassé par l’élévation du niveau de responsabilité et de compétence de la société, l’évolution des mentalités et des communications. »

    La conception américaine est plus proche du mandat impératif :

    • Constitutionnellement, les sénateurs représentent ainsi leur État, y compris dans l’édiction des normes nationales.
    • L’arbitrage entre les candidats est motivé par la single-issue politics : pour une hausse ou une diminution des impôts, pour ou contre l’avortement… on peut parler aussi de micropolitique. À l’opposé des idéologies de système proposées en France24.
    • Enfin, outre la représentation politique, il existe également une représentation « privée » aux États-Unis, assurée par les lawyers et les lobbyistes.

    « Le modèle américain confère à chaque citoyen le pouvoir de faire bouger les limites du droit. La démocratie représentative à la française dépossède la société de ce pouvoir au profit de l’État, pour le meilleur et pour le pire. »

    Source : Pexels, Ivan Drazic
    Source : Pexels, Ivan Drazic

    Pour l’auteur, la France a une vision caricaturale du contentieux américain, alors qu’il constitue un instrument du quotidien. L’Equal Access est même l’un des principaux fondements juridiques de la démocratie américaine.

    Par ailleurs, les procédures offrent un accès aux plus démunis et les dommages sont calculés de manière très libre, avec parfois un aspect punitif très élevé – ce qui favorise le recours juridictionnel25.

    La crise du système français s’explique pour l’auteur par l’accaparement d’ : « une caste, rigide, fermée et parasitaire, concentrant de plus en plus de pouvoir tout en étant de plus en plus à la dérive des forces de la société. »26

    « Cette confiscation de la souveraineté par la représentation nationale trouve une expression inattendue dans l’ordre esthétique et architectural : de nombreux monuments historiques français sont ainsi soustraits à l’usage du public pour être affectés à celui de ses représentants, ce qui surprend plus d’un touriste. Ne dit-on pas que le VII° arrondissement, quartier du pouvoir, est le plus vert de Paris, à condition de l’admirer d’hélicoptère ? »

    La Place de l’Administration dans le Droit

    L’Administration Américaine ne Dispose d’Aucune Prépondérance

    La finalité de l’Administrative Law américaine est de soumettre les organismes publics à la régulation de droit commun.

    Par ailleurs, le modèle américain repose sur des agences dotées d’une très forte autonomie institutionnelle et politique :

    ⁃ La Federal Reserve Board pour la politique monétaire ;

    ⁃ La Securities and Exchange Commission pour les marchés financiers ;

    ⁃ La Federal Communications Commission ;

    ⁃ La Federal Trade Commission…

    Ces agences sont nées à la fin de XIXe avec pour objectif de réguler des secteurs économiques, quand le choix en Europe a plutôt été de nationaliser des pans entiers de l’économie.

    Elles sont dotées de missions réglementaires (par délégation du Congrès) et juridictionnelles.

    Le contrôle du juge est particulièrement élevé, d’autant que l’intérêt à agir est apprécié très largement aux États-Unis et qu’il peut être soulevé par quantité d’associations ou des groupements de plaignants (class action).

    L’Administration Française Dispose de sa Propre Loi et de ses Propres Juges

    L’une des premières critiques sur le système juridique français est le mode de recrutement des juges. Ces derniers étant tous issus de l’administration.

    Le recrutement des auditeurs du Conseil d’État à la sortie de l’École nationale d’administration est symptomatique de cette ambiguïté. Les hauts fonctionnaires, dont très peu sont juristes27, ne cherchent pas à y dérouler une carrière de juge, mais plutôt à profiter d’un statut avantageux et d’un réseau permettant de dérouler une carrière administrative de haut-niveau28.

    Par ailleurs, les prérogatives du juge administratif sont faibles :

    Le droit administratif apparaît comme une sorte de compromis entre les « nécessités de l’action administrative » et l’exigence de légalité30.

    « Dans la conception quasi monarchique française, les défis juridiques lancés à l’Etat s’apparentent encore à des crimes de lèse-majesté. »

    La Contestation de l’Intérêt Général

    Pour l’auteur, le droit administratif tient sa justification doctrinale dans la conjugaison de l’idée de puissance31 et d’intérêt général32. L’action de l’autorité administrative étant motivée, du moins théoriquement, par la carence du secteur privé.

    Or, pour l’auteur, le secteur public présente d’importantes carences de productivité et de satisfaction des usagers au regard du secteur privé33.

    Par ailleurs, la définition de l’intérêt général par une minorité de hauts fonctionnaires est contestable.

    « La France en est grosso modo restée à ce modèle de l’État « managérial », idéalisé en la personne du « super-expert », omniscient, infaillible, pénétré de l’intérêt public et apte à intervenir dans tous les domaines pour le plus grand bénéfice des citoyens. »

    Pour l’auteur, on confond trop souvent en France l’intérêt général avec la personne publique désignée par la loi pour s’en occuper, la gestion et l’organe. L’État, étant investi de ces prérogatives, il l’exerce seul, en surplomb de la société34.

    « Le modèle français se situe, en effet, aux antipodes de la réalité américaine. À coups de “statuts“ et de réglementations, l’intervention étatique, véhicule de multiples intérêts, a figé la société en monolithes qui ne savent plus communiquer entre eux que par la médiation de l’État, partout sollicité. Dans l’ordre économique, le marché n’est plus que le résidu d’une économie réglementée ou contrôlée de part en part. (…) Monopoles, unilatéralisme et rigidités : tels sont les traits dominants de la société et de l’économie française étatisées. »

    En conséquence : le droit est abondant en France, mais il n’est pas respecté. Ainsi, en substitution du prétoire, le citoyen choisit la rue.

    1. Ce qui est aussi la définition de l’État, et inversement, du droit, de Hans Kelsen. ↩
    2. Encore que cette conception est peut-être associée au développement de l’État social moderne et à la technostructure gestionnaire qu’il implique. Si on a pu parler de la IIIe République comme la République des avocats, la Ve République est indiscutablement la République des hauts fonctionnaires. ↩
    3. Droit de la concurrence, des marchés financier, de l’environnement. ↩
    4. Pour le décrire, l’auteur reprend notamment les fondamentaux du système démocratique américain tels que définis par Alexis de Tocqueville : a) la forme fédérale ; b) les institutions communales ; c) la puissance du pouvoir judiciaire. ↩
    5. Et un élément divergent, encore appréciable aujourd’hui : une emprise de l’État (notamment social) de plus en plus grande sur l’économie. ↩
    6. Dans des proportions toutefois très faibles au regard des standards étasuniens. ↩
    7. Cela tient aussi au fait que la Commission européenne ne dispose pas d’un budget suffisant pour orienter l’action économique et sociale du sous-continent. Alors elle régule. ↩
    8. Ce qui est toujours le cas pour le Government américain. ↩
    9. On pourrait ici, en s’inspirant du titre de ce blog, opposer les « légistes » aux « juristes ». Michel Debré s’est d’ailleurs enorgueilli d’avoir écrit : « une Constitution de légistes », entendue comme au service d’un État centralisé, chargé de défendre et de représenter les intérêts de la Nation. ↩
    10. « En ce sens, l’origine de la prépondérance des juristes est d’abord organisationnelle » selon les propos de l’auteur. ↩
    11. A l’évidence, cette distinction tient fortement aux conceptions de l’État, particulièrement divergentes, entre américains et français. ↩
    12. On peut peut-être mettre à part l’enseignement juridique en dehors des facultés de droit, généralement plus opérationnel et contextualisé : Polytechnique, Science Po, les écoles de commerce, mais aussi les enseignements techniques (assurance, immobilier, environnement…). ↩
    13. On pourrait objecter qu’en l’absence de règle générale, c’est la règle du plus fort qui, le plus souvent, prévaut. ↩
    14. Ce qui implique aussi le caractère très fragile de l’enseignement dispensé. Hormis les développements historiques, les enseignements étant la synthèse des principes du droit du moment, ils sont pour partie caducs dès la sortie de l’université. ↩
    15. Faire une loi suffit au parlementaire pour « agir ». ↩
    16. L’article 64 de notre Constitution qualifie le juge, de manière malheureuse…, d’ : « autorité judiciaire ». Par ailleurs garantie par le Président de la République. Ce qui est également très surprenant. ↩
    17. Michel Debré lui-même qualifiant le texte constitutionnel de 1958 comme une « Constitution de légistes ». Et, de fait, plus de la moitié des rédacteurs étaient des hauts-fonctionnaires. ↩
    18. Le légiste est au service du législateur. Hier le Roi, aujourd’hui l’État, au sens de système producteur de norme agglomérant le pouvoir Exécutif (à l’initiative des lois) et Législatif (qui délibère sur les projets présentés par le premier). ↩
    19. Ce qui rejoint aussi la théorie de « l’écran législatif », de la « loi-écran ». La loi, parce qu’elle est loi, empêche le contrôle du juge. ↩
    20. Expression de la doctrine juridique née de la célèbre décision du Conseil constitutionnel sur la loi relative au contrat d’association du 16 juillet 1971. ↩
    21. L’ouvrage de Cohen Tangui a été écrit bien avant l’introduction en 2008 de la Question prioritaire de constitutionnalité. Dispositif profondément novateur, même s’il ne présente toujours pas les garanties du système étasunien. ↩
    22. Malheureusement, l’exercice du pouvoir du président Donald Trump illustre aussi les limites du contrôle juridictionnel et les brèches dans ce consensus. ↩
    23. Cette théorie d’une forme de « sens de l’histoire » constitutionnel a toutefois été écorné récemment par la décision Dobbs v. Jackson Women’s Health Organization du 24 juin 2022 sur le droit à l’interruption volontaire de grossesse. ↩
    24. Cela tient évidemment à la place plus réduite de la place de l’État aux États-Unis et à la très forte décentralisation. Le français centralisateur oublie trop souvent l’importance du caractère fédéral américain. ↩
    25. Et, inversement, l’attractivité de la transaction. Parce qu’une faute d’une personne individuelle ou morale peut lui coûter beaucoup au regard de ses capacités, elle sera incitée à négocier, y compris auprès d’un modeste citoyen. ↩
    26. L’auteur relève ainsi qu’une « entreprise publique » est : une entreprise nationalisée en France et une entreprise cotée aux États-Unis, donc possédée par de très nombreux actionnaires. ↩
    27. Ce qui, au passage, dénote aussi un certain mépris pour les « juristes » selon l’auteur. Mépris que l’on peut aussi constater dans la composition du Conseil constitutionnel. Il faudrait cependant nuancer la critique en relevant que le juriste américain est, comme l’a décrit l’auteur, moins un juriste par nature qu’un juriste par spécialisation. Dans ce cadre, la formation en droit à l’issue d’un premier cycle en sciences politiques ou managériales pourrait tout à fait suppléer à un enseignement complet en droit. ↩
    28. En France, et pour l’auteur, tous les conflits se dissolvent « en une savante alchimie faite d’intérêt général, d’omniprésence étatique, et d’un génie très français du “changement de casquette“. » ↩
    29. Ce qui prolonge le privilège du préalable administratif, autrement dit la capacité de l’administration à édicter un acte administratif unilatéral qui peut faire grief et à lui conférer immédiatement une force obligatoire. ↩
    30. À cet égard, l’une des caractéristiques du juge administratif est de ne presque jamais appliquer ces revirements jurisprudentiels au cas en cause. ↩
    31. On pourrait ici faire figurer Maurice Hauriou. ↩
    32. Et ici Léon Duguit. ↩
    33. Point probablement le plus délicat de l’argumentation de l’auteur. De mon point de vue, il est difficile d’assigner une appartenance juridique à une quelconque forme de productivité. C’est plutôt le fonctionnement centralisé, hiérarchique et la grandeur des organisations publiques qui impliquent certains de ces défauts les plus récurrents. Des cas récents de gestion privée de services autrefois exclusivement publics (ou sous mandat, par des associations), se sont révélés catastrophiques : la prise en charge de personne dépendante ou fragile, par exemple. ↩
    34. Société civile qui est, par certains aspects, jugée très défavorablement, comme un facteur de discorde, d’égoïsme, voire de corruption. ↩
  • Jacques Chevallier – L’État en France (2023)

    Jacques Chevallier – L’État en France (2023)

    Temps de lecture : 11 minutes.

    Jacques Chevallier n’est plus à présenter. Son œuvre est principalement centrée sur l’appareil étatique français et le droit administratif. Son dernier livre, L’État en France, a été publié après la crise sanitaire de 2020 et 2021.

    Voici les points saillants de cet ouvrage et quelques réflexions.

    Le Modèle Étatique Français est : Souverain, National, Libéral et Social

    Pour Jacques Chevallier, le modèle français d’État résulte de l’agrégation et l’amalgame de plusieurs conceptions du pouvoir apparues successivement.

    L’État Souverain

    Cette conception de l’État conjugue la centralisation monarchique autour de l’armée et des finances, et un nouvel imaginaire. Le pouvoir est séculier et porteur d’une force d’action sur le monde.

    On retrouve ici l’œuvre des légistes, contribuant à légitimer l’autorité du Prince : la Souveraineté.

    Qui, sinon Jean Bodin, pour parler de la souveraineté ?
    Qui, sinon Jean Bodin, pour parler de la souveraineté ?

    La souveraineté se définit pour l’auteur comme le fait de disposer d’un commandement unilatéral (unique et direct) s’exprimant par la norme juridique. Elle suppose que l’État ne connaît (ni ne reconnaît) aucune puissance supérieure à la sienne.

    La souveraineté est dans sa conception la plus pure une puissance illimitée, liée par aucune norme préexistante1.

    L’État Nation

    À la Révolution, la collectivité des citoyens remplace le Roi comme symbole de l’unité sociale et représentation de la souveraineté.

    Toutefois, deux conceptions de la souveraineté s’opposent :

    • Celle de Jean-Jacques Rousseau, selon laquelle la volonté générale est l’addition des volontés individuelles, populaire ;
    • Celle d’Emmanuel-Joseph Sieyès selon laquelle la Nation est une entité distincte des individus qui la composent et supérieure à eux2.
    Sieyès. Évidemment. Source : Essentiels.bnf.fr
    Sieyès. Évidemment. Source : Essentiels.bnf.fr

    Pour Jacques Chevallier, il y a une congruence entre l’État et la Nation :

    L’État est la forme supérieure de la Nation, une projection institutionnelle lui conférant durée, organisation et puissance. Les individus passent, la Nation et son État demeurent.

    L’État Libéral

    Cette conception est née sous la Révolution et s’est développée sous la Restauration et l’Empire. Elle implique une nouvelle relation entre l’individu et l’État.

    L’individu est titulaire de droits fondamentaux, inaliénables et sacrés, et la finalité de l’État est de garantir ces droits.

    La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, en son article 2, l’expose clairement :

     « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistante à l’oppression. »

    Cette logique instrumentalise l’État et subjectivise le droit, la finalité de l’un et l’autre étant :

    • La protection des libertés individuelles ;
    • L’assujettissement de l’État à la Nation ;
    • La limitation des compétences de l’État.
    Benjamin Constant, figure du libéralisme politique français. Source : Essentiels.bnf.fr
    Benjamin Constant, figure du libéralisme politique français. Source : Essentiels.bnf.fr

    L’État Républicain

    La IIIe République entreprend une première mission, peu libérale, de résorption des particularismes locaux, sociaux et culturels, au nom de l’intégration nationale. Le « creuset républicain ».

    Cette mécanique débouche sur la laïcité et le principe de séparation de l’Église et de l’État, mais également sur une forme renouvelée de solidarité et le développement progressif de l’État providence.

    Léon Gambetta, le père de la République française contemporaine. Source : essentiels.bnf.fr
    Léon Gambetta, le père de la République française contemporaine. Source : essentiels.bnf.fr

    On pourrait objecter qu’avant le Front populaire, le libéralisme demeurait quasiment absolu et limitait fortement l’intervention de l’État dans la sphère sociale. Par ailleurs, ce mouvement de construction de l’État providence concerne tous les États développés de l’époque : réformes sociales d’Otto von Bismarck, New Deal de Franklin Delano Roosevelt3.

    Il me semble que l’un des singularités du modèle étatique français tient, outre l’héritage révolutionnaire, à l’importance des guerres successives et aux renforcements subséquents de notre État4 ; à la très forte centralisation politique et à une profondeur géographique inégalée en Europe5.

    Un Modèle Étatique Très Autonome, Conçu Comme Supérieur à la Société Française

    L’Autonomie de l’État Français

    En termes d’autonomie, Jacques Chevallier distingue trois dimensions :

    1. La dimension organique : une puissance institutionnelle et centralisée, adossée à une fonction publique statutaire6.

    « Aucun de ces éléments n’est en lui-même propre à la France, mais leur conjugaison produit bel et bien une configuration singulière. »

    1. La dimension juridique : l’application de règles spécifiques et dérogatoires au droit commun (voir l’article sur le modèle juridique français), perpétuant la spécificité d’un pouvoir monarchique souverain.

    « L’existence du droit administratif a favorisé la cristallisation d’un modèle de relation entre l’administration et la société à base d’autorité. »

    1. La dimension symbolique : l’État français est conçu comme l’incarnation de l’intérêt général, irréductible aux intérêts particuliers qui dominent la sphère privée. Ceci explique aussi la profonde méfiance de l’administration vis-à-vis de la société civile.

    Toutefois, le développement de l’interventionnisme étatique a contribué à infléchir le modèle. L’État étant désormais contraint d’établir des contacts étroits avec les groupes d’intérêts.

    Une Forme de Suprématie sur la Société

    Pour l’auteur, l’interventionnisme de l’État français plonge ses racines dans la Monarchie7.

    Sourc : Pexels, Fraser Co.
    Sourc : Pexels, Fraser Co.

    Les services publics français ont ainsi progressivement occupé une fonction structurelle dans la société française et dans son imaginaire avec le développement d’une mythologie, d’une supériorité de principe.

    Pour Jacques Chevallier, c’est également un savoir d’État qui s’est construit autour de grands corps techniques (Mines, Ponts et chaussées) et administratifs (Conseil d’État, Inspection générale des finances, Cour des comptes). Ces grand corps représentent pour l’auteur : « les gardiens de l’identité et de l’unité de l’État, dont il constitue les fondations solide et durable. »8

    Un Modèle Profondément Déstabilisé

    La Désacralisation

    L’auteur parle de la fin d’un « protectorat étatique », induit en particulier par l’effacement des frontières du fait de la mondialisation et de l’européanisation.

    Le dirigisme, la planification sont de fait caducs.

    L’État est devenu « régulateur », chargé de veiller aux équilibres de marché. Au mieux, « stratège », destiné à assurer la promotion de l’économie nationale.

    Le service public est également remise en question avec une privatisation progressive de grands services publics : télécommunications, transports, routes, énergie, banques et mutuelles, santé…

    La difficulté tient aussi à l’érosion des croyances :

    • La multiplicité des affaires de corruption ;
    • La banalisation des conflits d’intérêts parmi les cadres dirigeants de la fonction publique ;
    • La profonde homogénéité de cette élite, qualifiée par Pierre Bourdieu de « noblesse d’État ».

    Plus généralement, l’État n’est plus considéré comme disposant d’un monopole sur la définition de l’intérêt général.

    La Banalisation

    Pour Jacques Chevallier, le New public management est aux antipodes du modèle français en contestant la définition de l’intérêt général par l’État.

    « Alors que le droit administratif avait été conçu comme exprimant l’irréductible singularité d’une administration posée comme comptable et garante d’un intérêt général surplombant les rapports économiques, il tend à être marqué par l’empreinte d’une logique économique devenue hégémonique. »

    Pour l’auteur, la création d’un corps unique de haut fonctionnaire participe également de cette atteinte au modèle français en faisant prévaloir une logique de performance sur le recrutement des grands corps à la sortie de l’ENA9.

    La gestion de l’administration évolue, au grand dam de l’auteur, dont on peine à comprendre la pensée profonde :

    « L’administration est donc invitée à dépasser l’approche juridique et budgétaire classique, par laquelle elle “administrait” son personnel, pour intégrer l’approche qui est celle des entreprises privées ; et les instruments de gestion auxquels elle va recourir à cet effet ne se distinguent plus guère de ceux du privé (gestion prévisionnelle des emplois, formation, mobilité, cercles de qualité…). »10

    Cette transformation se constate aussi dans la structuration de l’administration, avec le développement de l’agenciarisation.

    Ce rapprochement progressif du droit commun conduit à nous interroger sur la pertinence du maintien d’un droit public exorbitant.

    « La banalisation des principes applicables à la gestion publique conduit à s’interroger sur le bien-fondé des dispositifs juridiques qui étaient les témoins, les gardiens et les garants de l’irréductible spécificité du public : dès l’instant où l’État est invité à s’inspirer des préceptes de gestion du privé, plus rien, en effet, ne semble justifier le particularisme des règles juridiques qui lui sont applicables. »

    L’évolution du droit public s’en ressent :

    • Son périmètre s’est réduit, en particulier du fait de la primauté accordée au droit de la concurrence, y compris sur les personnes publiques ;
    • Ses prérogatives exorbitantes s’amenuisent fortement : dans le champ de la domanialité publique, des procédures de mise en concurrence, dans le droit de la responsabilité, les conditions de gestion des agents publics ;
    • Enfin, le système juridictionnel public français est régulièrement remis en cause par la Justice européenne.

    La Reconfiguration

    L’état devient « pluriel » selon le mot de l’auteur. La transformation la plus majeure sur le plan doctrinal étant le morcellement de la souveraineté, avec la création d’autorités administratives indépendantes11, d’autorités publiques indépendantes12 (dotées de la personnalité morale) et d’une autorité constitutionnelle indépendante : le défenseur des droits13.

    L’ensemble étant désormais organisé par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

    Il convient aussi de citer les différentes lois de décentralisation, sacralisées par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

    L’uniformité n’est plus, qu’il s’agisse de l’outre-mer ou des différents régimes applicables entre métropoles et autres collectivités par exemple14.

    Source : Pexels, Magda Ehlers
    Source : Pexels, Magda Ehlers

    L’État a toutefois, en interne, entamé une politique de clarification de ses compétences :

    • Par la déconcentration, auprès des préfets notamment et
    • Par la distinction entre les fonctions stratégiques, du ressort de l’État (voir en particulier l’article des Légistes sur les administrations centrales), et celles plus opérationnelles, confiées aux services déconcentrés, à des opérateurs ou à des acteurs privés.

    Un Modèle Autoritaire et Centralisé Réactivé à l’Occasion de la Crise Sanitaire

    Pour Jacques Chevallier, la crise sanitaire a replacé l’État comme clé de voûte de l’édifice social, rétablissant l’idée de souveraineté et mettant à l’écart (au moins temporairement) le néolibéralisme15.

    La Réactivation du Concept de Souveraineté

    Pour l’auteur, et comme énoncé précédemment, l’État avait semblé perdre sa suprématie, dans un système complexe, marqué par un foisonnement d’acteurs et d’interactions.

    L’État français a ainsi, provisoirement :

    • Repris le contrôle de ses frontières ;
    • Exercé une contrainte directe et extrême sur toutes les composantes de l’ordre social16 : individus, entreprises, associations, cultes…
    • Identifié les chaînes de valeur mettant en jeu les intérêts souverains17.
    Source : Pexels, Fotios.
    Source : Pexels, Fotios.

    La « Résurgence » de l’État Providence

    L’État providence est l’une des caractéristiques de la société française, mais il s’agit aussi d’un concept régulièrement remis en cause.

    L’auteur, qui incarne ici une forme de traditionalisme publiciste18, se félicite de la relégation (également temporaire) de l’économie, l’arrêt de l’économicisme :

    « La crise sanitaire a conduit à redécouvrir le rôle central imparti à l’État en temps de crise ; elle va déboucher, au rebours de la doxa néolibérale, sur un nouvel interventionnisme étatique : la priorité donnée par l’État à la protection de la santé entraîne la mise sous tutelle de l’économie. »

    Ce faisant, c’est également l’État qui a financé (à crédit) l’ensemble de la machine économique : des entreprises, avec les prêts garantis (et de nombreuses aides publiques) et des salariés, par l’activité partielle.

    Il y a ici une sorte de limite à la pensée de l’auteur : l’importance du soutien étatique français pendant la crise et son caractère indiscriminé apparaissent très discutables et ont induit une augmentation considérable de la dette.

    L’Adaptation de l’Appareil d’État

    Cela est passé pour l’auteur par la réévaluation de la gestion publique, avec pour principal exemple la gestion hospitalière, sans contrainte budgétaire.

    Du point de vue institutionnel, l’ensemble des pouvoirs a été concentré aux mains de l’Exécutif, et plus particulièrement du président de la République.

    L’État du Présent et du Futur

    La guerre en Ukraine, la crise climatique… incitent, pour l’auteur, au « retour » de l’État. Toutefois, ce retour à l’État ne peut être un retour au passé pour plusieurs raisons.

    Les Apories de la Souveraineté

    La crise sanitaire a ponctuellement interrompu le processus de mondialisation. Néanmoins, l’auteur rejette la possibilité d’une : « démondialisation ».

    Les organisations internationales sont solides, les traités couvrent une part grandissante du droit national… Cet état de fait s’explique par la nature des nouveaux défis, le plus souvent mondiaux.

    Source : Pexels, Wanderer.
    Source : Pexels, Wanderer.

    La souveraineté économique et le renouveau de « l’État stratège » portent cette ambivalence. La supériorité des marchés n’est pas remise en cause, de même que le contexte d’échanges transnationaux. C’est à l’État de s’adapter.

    Le Défi Sécuritaire

    Si la garantie sécuritaire est au fondement de l’État, une tension latente est à l’œuvre entre cet impératif de protection physique des personnes et le respect de leurs droits et libertés19.

    Source : Pexels, Fernando Cortes.
    Source : Pexels, Fernando Cortes.

    Le développement des flux transfrontaliers a entraîné la propagation de risques de toute nature, tandis que l’apparition de nouvelles formes de délinquance et l’augmentation des atteintes aux biens et services provoquent un sentiment collectif d’insécurité.

    Par ailleurs, la sécurité est une prérogative de l’Exécutif, avec un certain retrait du Parlement20.

    On constate en conséquence une inflexion de l’État de droit, par la mise à l’écart temporaire de certains principes juridiques (pourtant fondamentaux) et par l’application durable de régimes dérogatoires21.

    La Promotion de Nouvelles Formes de Citoyennetés

    La théorie de la citoyenneté forgée en France à la Révolution est indissociable de la construction de l’État-nation. Cependant, ce concept est aujourd’hui pour partie ébranlé par la mondialisation et de nouveaux principes d’identification.

    Par ailleurs, la relation entre le citoyen et l’État est ambiguë. Comme citoyen, l’individu constitue le socle de la souveraineté et est appelé à désigner son représentant. En tant qu’administré, il doit se plier aux prescriptions de l’État et est assujetti.

    Or, la citoyenneté s’entend aujourd’hui comme active. Ce faisant, la dépossession du pouvoir démocratique au nom du principe de représentation semble dépassé. Ce constat est encore plus prégnant dans un contexte numérique22.

    La Numérisation

    L’État est sommé de se moderniser, y compris par une accessibilité numérique de ses services. Ce faisant, il se trouve aussi confronté à une multitude d’acteurs concurrents.

    Si les réalisations de l’État français sont indéniables, elles demeurent risquées, notamment du point de vue de la protection des données et participent d’une forme de banalisation dénoncée plus haut par l’auteur. Enfin, l’égalité devant le service public n’est pas assurée lorsque les services proposés sont uniquement numériques.

    Source : Pexels, Natri
    Source : Pexels, Natri
    1. L’étudiant en droit apprendra ainsi que le Parlement anglais, souverain, « peut tout faire, sauf changer un homme en femme ». ↩
    2. On pense également au livre d’Ernest Renan : Qu’est-ce qu’une Nation ?, fondateur de la pensée gaulliste. ↩
    3. La France semble ainsi plutôt en retard dans le mouvement de socialisation des risques avant 1936. ↩
    4. Ce que l’on constate aisément en termes de dépenses publiques. « La guerre a fait l’État » comme l’énonce Charles Tilly. ↩
    5. Ce qui implique une dimension très centripète, que l’on retrouve aussi dans la centralisation politique anglaise. ↩
    6. En précisant que l’idée statutaire est plutôt récente dans son application concrète (1946, Vichy mis à part) et régulièrement contestée. ↩
    7. Ici comme ailleurs, il faut lire Alexis de Tocqueville, qui partage l’opinion de Jacques Chevallier : https://fr.wikisource.org/wiki/L%E2%80%99Ancien_R%C3%A9gime_et_la_R%C3%A9volution/Texte_entier#LIVRE2CHAPITRE02 ↩
    8. C’est, ici, confondre la forme et le fond. À l’évidence le contrôle des comptes et des dépenses, le jugement en cassation des arrêts des cours administratives et le conseil juridique constituent des missions fondamentales de l’État. Mais la forme de l’emploi importe peu sur le caractère essentiel ou non de ces missions, il me semble. Par ailleurs, les conditions de recrutements et d’indépendance actuelles m’apparaissent peu satisfaisantes au regard des critères internationaux. ↩
    9. Je peine à comprendre l’argumentation de l’auteur. ↩
    10. On pourrait croire que, par association avec son sujet, tout ce qui proviendrait d’une réflexion extra-étatique serait mauvais. ↩
    11. Il en existe seize. Les plus connues sont : l’Autorité de la concurrence, l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP), l’Autorité nationale des jeux, l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), la Commission de régulation de l’énergie (CRE), la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le Défenseur des droits et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). ↩
    12. Il y en a huit : l’Agence française de lutte contre le dopage (AFD), l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de régulation des transports (ART), l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), la Haute Autorité de Santé (HAS), la Haute Autorité de l’audit (H2A), le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et le Médiateur de l’énergie. ↩
    13. Article 71-1 de la Constitution du 4 octobre 1958. ↩
    14. Sur ce point, il convient toutefois d’être plus nuancé il me semble. La France a toujours comporté des régimes juridiques particulièrement divers : l’Alsace Moselle, la Guyane, Mayotte… sont des survivances et non des créations récentes. ↩
    15. Je reste toujours étonné lorsqu’on présente la France comme un État libéral ou néolibéral au regard de l’importance des dépenses publiques par rapport à la production de richesse. La France est systématiquement parmi les trois pays les plus socialisés : https://fr.tradingeconomics.com/country-list/government-spending-to-gdp ↩
    16. À rebours de l’auteur, j’ai eu la sensation de vivre la perte de notre État de droit, plutôt que la résurgence d’un État souverain (d’outre-tombe). ↩
    17. L’approvisionnement alimentaire, les médicaments, l’énergie… ↩
    18. On pourrait forger le concept de « conservateurs sociaux », incarné par certains juristes en droit public qui, par leurs écrits, promeuvent une forme assez classique du service public et de la souveraineté. On objectera que cette conception est assez théorique, probablement peu historique et malheureusement déconnectée de la vie sociale et économique. Le droit est mouvant… ↩
    19. Tension justement très perceptible pendant la crise sanitaire de la Covid 19. ↩
    20. Toutefois, la délégation permanente au renseignement, créée en 2016, comme les commissions d’enquête témoignent d’une appétence du Parlement sur le sujet. ↩
    21. Outre la crise sanitaire, on peut penser également aux dispositifs anti-terroristes, voire aux actions de maintien de l’ordre. ↩
    22. Outre les réseaux sociaux et l’expression presque permanente de l’opinion, les nouvelles technologies de l’information rendent possible une plus grande participation des citoyens. ↩
  • Le Système Juridique Français en Cinq Minutes

    Le Système Juridique Français en Cinq Minutes

    Temps de lecture : 5 minutes.

    Réflexions notamment issues de l’ouvrage Quel avenir pour le modèle juridique français dans le monde ? (2000) sous la direction de M. Rémy Cabrillac.

    Un Droit Codifié

    Le Symbole Constitué par le Code Civil

    Pour Rémy Cabrillac1, le code civil est l’emblème du droit français sur la scène juridique mondiale. Il incarne la permanence, l’esprit de synthèse, la clarté… en un mot : « l’accessibilité » du droit français.

    Source : Pexels, Matreding
    Source : Pexels, Matreding

    Pour autant, en dépit d’une permanence de façade, le droit civil évolue fortement, y compris par l’action jurisprudentielle.

    « La réalité du droit français des obligations, par exemple, ne se trouve plus dans les seuls articles du Code civil, mais aussi dans les méandres des décisions de la Cour de cassation, ce qui brouille singulièrement la perception du modèle. »

    Le modèle français n’en demeure pas moins une source de référence dans de nombreux pays. À la fois par l’attachement à la culture française, mais aussi par la volonté de disposer d’un contrôle modèle au système anglo-saxon dominant.

    Les Atouts du Droit Français

    Au-delà des postures, le droit français présente plusieurs avantages :

    • Il est très évolutif (l’auteur cite l’exemple du PACS) ;
    • Son style législatif est unique et constitue un équilibre entre la technique juridique et la compréhension générale, entre les grands principes et le détail ;
    • Ce droit français bénéficie d’une codification quasi intégrale (voir l’article sur l’histoire de la codification française) et disponible en ligne — phénomène unique au monde ;
    • Enfin, le droit français est teinté d’humanisme et conjugue toujours l’utilité avec la notion de justice2 (en témoigne l’importance du droit précontractuel français).

    La Dualité de Juridiction

    Un Principe Né Sous l’Ancien Régime

    Dès 1641, l’Édit de Saint-Germain en Laye de Louis XIII interdit aux cours judiciaires de se saisir des affaires administratives. Le mouvement est alimenté par les légistes monarchiques et vise à préserver l’autorité du Roi face à la noblesse.

    Dis clairement : le Roi contrôle l’action de l’administration ; le juge règle les litiges entre particuliers et sanctionne les infractions.

    Le Maintien de la Dualité au Nom de la Souveraineté Nationale et de la Séparation des Pouvoirs

    La Révolution française maintient le principe, au nom cette fois de la souveraineté nationale, exprimée au sein de l’Assemblée nationale.

    La loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, en ses articles 10 à 133, distingue les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges toute immixtion dans les fonctions législatives et exécutives.

    La loi de 1790 doit beaucoup à Jacques Guillaume Thouret. Source : Gallica, BNF
    La loi de 1790 doit beaucoup à Jacques Guillaume Thouret. Source : Gallica, BNF

    Le décret du 16 fructidor an III (1795) réitère ensuite l’impossibilité pour les tribunaux de juger les actes de l’administration.

    La Constitution du 22 frimaire an VIII (1799, relative au Consulat) prolonge le principe en empêchant le juge judiciaire de poursuivre un fonctionnaire, sauf à ce que le Conseil d’État le décide.

    Enfin, par le décret du 11 juin 1806, une commission du contentieux est créée au sein du Conseil d’État4. En 1864, le recours pour excès de pouvoir est facilité et le juge se voit autoriser à réaliser les premiers contrôles de légalité.

    La Consécration de la Juridiction Administrative Sous la IIIe République

    L’article 9 de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État maintient la séparation des juridictions, malgré de vifs débats. La loi dispose ainsi que :

     « Le Conseil d’État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. »

    Le juge administratif, par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889, impose sa compétence en l’absence de texte et rappelle qu’il juge, conformément à la loi précitée du 24 mai 1872, « en dernier ressort ». Ce faisant, le Conseil d’État abandonne la théorie dite du « ministre juge » et se délie du pouvoir exécutif. Le voilà indépendant, souverain.

    Une Constitution Écrite et la Garantie de Droits Fondamentaux

    La Révolution Française Inaugure le Mouvement Constitutionnaliste Français

    En 1789, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen fait la part belle à la Loi, expression de la souveraineté nationale, tout en énumérant les droits de l’homme de première génération.

    Le 3 septembre 1791, s’ensuivit la première Constitution française écrite.

    Pour autant, il faudra attendre près de deux siècles pour qu’un contrôle constitutionnel se mette en place. À titre de comparaison, dès 1803, la Cour suprême américaine, dans la célèbre décision « Marbury contre Madison », introduit le contrôle constitutionnel.

    Le Long Chemin Vers l’Émergence d’un Juge Constitutionnel

    La Constitution du 4 octobre 1958 crée le régime de la Ve République et institue le Conseil constitutionnel.

    Toutefois, les premières décisions du Conseil constitutionnel sont particulièrement rares. Malgré la décision du 16 juillet 1971 intégrant dans le « bloc de constitutionnalité » le Préambule de la Constitution de 1946 et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le contrôle constitutionnel est épisodique.

    De 1958 à 1974, le Conseil constitutionnel rend seulement neuf décisions sur la constitutionnalité de mesures législatives.

    Grace à Valéry Giscard d’Estaing, un tournant est pris en 1974. Source : La Documentation française.
    Grace à Valéry Giscard d’Estaing, un tournant est pris en 1974. Source : La Documentation française.

    Il faut attendre 1974 et la possibilité d’une saisine de droit pour l’opposition parlementaire, voulue par le nouveau président de la République, pour que le juge constitutionnel voit son rôle s’accroître.

    À compter de 1974, une trentaine de décisions sont ainsi rendues par an sur la constitutionnalité des lois. Ce nombre est néanmoins particulièrement faible par rapport aux autres démocraties libérales.

    La création en 2010 d’une « question prioritaire de constitutionnalité » constitue indéniablement une véritable révolution libérale dans le système juridique français. Révolution tempérée toutefois par un système de filtre des cours juridictionnelles : Conseil d’État et Cour de cassation5.

    La Contestation du Modèle Français

    Des Transformations Multiples

    Le droit français, comme probablement tous les droits nationaux européens, fait l’objet d’une profonde métamorphose. Plusieurs dynamiques sont à l’œuvre :

    • L’essor du droit international, notamment en matière commerciale, environnementale, fiscale… et des droits fondamentaux ;
    • Le rôle accru du droit de l’Union européenne ;
    • Une place plus importante pour le droit contractuel6 ;
    • L’émergence d’un contrôle de constitutionnalité affirmé.

    La Plasticité du Droit

    Pour Jean-Marc Baïssus, il n’existe pas de système juridique parfait. Chaque ensemble normatif est profondément marqué par son environnement, son histoire, etc.

    « Tout système juridique est “situé”, c’est-à-dire qu’il est le fruit d’une situation politico-économique donnée. Le droit est fondamentalement un construit culturel, et, par conséquent, n’a pas naturellement vocation à devenir universel. L’histoire du droit nous montre de multiples influences qui s’expliquent par les échanges économiques, les conquêtes ou les colonisations, la science — que l’on pense à la résurgence du droit romain —, voire le pur hasard.

    « De cette pluralité de systèmes, certains ont accédé au statut de référence, pour des raisons diverses, mais certainement pas en raison d’une démonstration scientifique de leur supériorité. »

    En ce sens, et pour Jean-Marc Baïssus, le droit continental se caractérise par une place importante laissée à la loi, dans l’objectif de prévenir les conflits et à sécuriser juridiquement les acteurs7.

    À l’inverse, le droit britannique ou étasunien évolue et vit par le contentieux juridique et le recours au juge.

    Moins d’un acte notarié sur mille est contesté en France. Une transaction sur quatre l’est aux États-Unis8.

    1. Professeur à la Faculté de droit et des sciences politiques de Montpellier (Laboratoire de droit privé) ↩
    2. Le libéral sera, assez légitimement, choqué par cette prévalence de la « justice » en droit français. ↩
    3. Toujours en vigueur : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000704777 ↩
    4. Lentement, mais inexorablement, le contrôle du juge administratif s’installe. D’abord, du point de vue formaliste, avec le contrôle de la compétence de l’auteur d’un acte règlementaire (CE, Landrin, 4 mai 1826) ; puis, au respect du formalisme légal (CE, Dailly, 22 mars 1833). Le juge s’en tient alors à la légalité externe de l’acte : la compétence et le respect des procédures. ↩
    5. En ce sens, le système juridique français incarne aussi une forme de conservatisme, voire de retard, par rapport aux États voisins. Conservatisme qui se constate aussi dans la très forte centralisation des instruments de régulation juridique. ↩
    6. Y compris, au sein des relations institutionnelles publiques et du droit de la fonction public. ↩
    7. D’où la notion, absurde en Common Law, de « vide juridique ». ↩
    8. En rappelant que l’ouvrage, donc cette statistique, date du début 2000. ↩
  • Les Grandes Étapes de la Codification Française

    Les Grandes Étapes de la Codification Française

    Temps de lecture : 3 minutes.

    L’Ancien Régime

    La codification française n’a pas commencé en 1804, mais puise ses racines dans l’Ancien Régime :

    • Le « code du Roi Henri II », qui constitue une première compilation du droit applicable. Initié par une ordonnance royale de 1579 et achevé en 1587 ;
    • Les grandes ordonnances de Colbert :
      • 1667, sur la procédure civile ;
      • 1669, sur les eaux et forêts ;
      • 1673, sur le commerce ;
      • 1681, sur la marine et
      • 1685, sur l’esclavage (le « code noir »).

    Enfin, notons l’apport incontestable de la réflexion philosophique et juridique : Montesquieu, Rousseau, Voltaire… et Beccaria.

    Cesare Beccaria tient ici une place évidemment singulière.
    Cesare Beccaria tient ici une place évidemment singulière.

    Les Codes Napoléoniens

    Napoléon Bonaparte est à l’initiative de cinq grands codes, organisés comme pour le Code de Justinien en Livres, Titres et Chapitres :

    • 1804, le Code civil ;
    • 1806, le Code de procédure civile ;
    • 1807, le Code de commerce ;
    • 1808, le Code d’instruction criminelle ;
    • 1810, le Code pénal.

    Cette codification est le fruit d’une évolution de la pensée juridique et notamment de l’œuvre de Jean-Jacques-Régis Cambacérès.

    Source : The McGill University Napoleon Collection - François Séraphin Delpech
    Source : The McGill University Napoleon Collection – François Séraphin Delpech

    La « Codification Dispersée »1 de 1815 à 1948

    Ces codes matérialisent la réussite de démarches isolées et ne s’inscrivent pas dans une vision d’ensemble.

    On peut notamment relever :

    • Le code forestier de 1827 ;
    • Le code rural, initié en 1815 et codifié seulement à compter de 1881,
    • Le code du travail, dont l’élaboration commence en 1901, jusqu’à la publication d’un dernier livre en 1927.

    Quelques textes se verront également affubler du terme « code » sans pour autant revêtir le caractère abouti d’un véritable travail de codification. Tel est le cas du code du blé, du code du vin ou encore du code de la famille.

    On assiste même à une décodification du droit français, particulièrement évident et regrettable en droit commercial.

     « Les grandes lois sur les sociétés commerciales et le règlement judiciaire, par exemple, sont demeurées en dehors du Code de commerce de 1807, de sorte que celui-ci avait perdu environ les trois quarts de son volume initial et ne traitait plus que de questions relativement mineures. »2

    La « Codification Systématique » de 1948

    Le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics est notamment à l’origine d’un décret, signé le 10 mai 1948, dont l’objectif est de procéder à un vaste travail de codification du droit français.

    Robert Schuman, président du Conseil et signataire du décret de 1948
    Robert Schuman, président du Conseil et signataire du décret de 1948

    La codification est alors conçue comme un élément de réforme administrative et d’amélioration de l’efficacité de l’administration. C’est d’ailleurs un inspecteur général des finances, M. Gabriel Ardant, qui est nommé premier rapporteur de la commission.

    Cette réforme débouchera sur une quarantaine de codes, sur des domaines souvent importants :

    ⁃ Assurances

    ⁃ Aviation civile

    ⁃ Postes et télécommunications

    ⁃ Famille et aide sociale

    ⁃ Mutualité

    ⁃ Santé publique

    ⁃ Sécurité sociale

    ⁃ Communes

    ⁃ Domaines de l’Etat

    ⁃ Construction et habitation

    ⁃ Électoral

    ⁃ Voirie routière

    ⁃ Marchés publics

    Une Nouvelle Vague de Codification au nom de la Sécurité Juridique

    Le Conseil d’Etat publie en 1991 une étude sur la sécurité juridique. Le président de la section du rapport et des études, Guy Braibant, s’inquiète alors publiquement de ce qu’il considère être une détérioration de la qualité de la norme :

    « En matière juridique, je crois que l’essentiel est que le droit soit clair, précis et traduit dans les textes (…) La solution que nous avons le plus développée pour améliorer la qualité de la norme, c’est la codification. »

    Le décret du 10 mai 1948 évoquait la « simplification » du droit ; celui de 1989 ajoute la « clarification ».

    On ne parle pas encore d’intelligibilité, ni d’accessibilité de la norme. Toutefois, la codification est conçue d’abord pour le citoyen.

    À cette différence des objectifs, s’ajoute une évolution institutionnelle : la codification est désormais administrative et non plus parlementaire.

    Pour marquer l’importance de ce nouvel élan de codification, la nouvelle commission de 1989 est placée sous l’autorité du Premier ministre Michel Rocard, parmi les services du Secrétariat général du gouvernement.

    Par © European Union, 1998 – 2025, Attribution, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=164945739
    Par © European Union, 1998 – 2025, Attribution, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=164945739

    Certaines lois demeurent toutefois incompatibles avec l’œuvre de codification, par leur importance historique et leur cohérence interne :

    1. Expression de Daniel Labetoulle. ↩
    2. Propos de Guy Braibant. ↩
  • L’Institut National du Service Public et la Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

    L’Institut National du Service Public et la Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

    Temps de lecture : 12 minutes.

    En juillet 2024, le Premier ministre a demandé à plusieurs inspections générales1 de formuler des propositions visant à définir une offre globale de formation continue pour les hauts cadres de l’État et de proposer « un modèle économique » pour l’INSP2.

    Comme on a pu le constater dans un précédent article (l’évolution des rémunérations des hauts fonctionnaires de Bercy), l’encadrement supérieur de la fonction publique fait l’objet de beaucoup d’attention de la part de l’Exécutif3.

    En synthèse, les inspections formulent deux grands constats :

    1. Le manque de stratégie de l’État en matière de formation continue et
    2. Le positionnement incertain de l’Institut national du service public (INSP).

    Enfin, la mission expose quelques propositions d’évolution dans une dernière partie.

    Source : Pexels, Bertellifotografia
    Source : Pexels, Bertellifotografia

    L’Absence de Stratégie de l’État dans le Champ de la Formation Continue

    Une Succession de Rapports sur la Formation Continue Sans Mise en Pratique

    Trois grands rapports ont été publiés sur les vingt dernières années :

    ⁃ La formation continue des agents de la fonction publique de septembre 2007 (comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics) ;

    ⁃ Le bilan et les perspectives des mutualisations en matière de formation professionnelle tout au long de la vie pour les agents de l’État en administration centrale et en services déconcentrés de l’Inspection générale de l’administration (IGA) en juillet 2015 ;

    ⁃ La revue des dépenses de formation initiale et continue des agents de l’État de l’Inspection générale des finances (IGF) de 2016.

    Ces rapports ont relevé plusieurs défaillances4 :

    ⁃ L’absence de données fiables sur les effectifs et catégories de formation concernées ;

    ⁃ Une manque de données budgétaires consolidées ;

    ⁃ Un pilotage interministériel défaillant (une seule circulaire annuelle de la DGAFP) ;

    ⁃ L’absence de modèle économique unifié au sein de l’État ;

    ⁃ L’absence de recensement des besoins et d’articulation avec les entretiens professionnels ;

    ⁃ L’insuffisante évaluation des formations.

    Or, pour les inspecteurs :

    « Pratiquement aucune conséquence n’a été retenue des constats des rapports précédents. »

    Source : Pexels, Pixabay
    Source : Pexels, Pixabay

    La Stratégie des Secrétariats Généraux Ministériels en Matière de Formation Professionnelle des Cadres Supérieurs est Insuffisante

    La mission a sollicité l’intégralité des secrétariats généraux (SG) afin d’identifier leur stratégie s’agissant de la formation continue des cadres supérieurs. 70 % des SG ont élaboré un document d’orientation en matière de formation continue, mais seuls deux, ont une partie dédiée à l’encadrement supérieur : l’Intérieur et l’Éducation nationale.

    Les éléments analysés font état de grandes constantes :

    • Des thématiques transversales : numérique, diversité, égalité, laïcité, lutte contre les violences sexuelles et sexistes5, et
    • Le management, notamment pour les primo-arrivants.

    Par ailleurs, la mission relève que très peu de documents ministériels évoquent les orientations de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ou de la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE).

    Un Pilotage Défaillant de la Formation Continue des Cadres Supérieurs

    L’Absence de Remontées Formalisées des Besoins de Formation

    Les rapporteurs constatent que 70 % des SG ne disposent pas de remontées des besoins au titre des entretiens professionnels et s’appuient sur des estimations « artisanales ».

    « Il apparaît que les remontées des besoins sont mieux organisées pour les formations métiers, lorsque des directions très techniques recensent les besoins au moment des changements de postes, que pour les formations plus transverses. »

    Pour la mission, ce désintérêt pour la formation continue est le symptôme d’une absence de réflexion sur les parcours de carrière.

    « Plus qu’un désintérêt pour la question de la formation continue en elle-même, cette lacune apparaît plutôt dès lors que le ministère ou la direction concernée ne propose pas de parcours de carrières identifiés et jalonnés par des prises de postes et la nécessité d’acquérir des compétences particulières.

    « Autrement dit, et fort logiquement, la formation continue n’est jamais considérée comme un sujet RH stratégique si elle n’est pas articulée à une problématique de déroulement de carrière ou de maintien de l’employabilité. »

    Une Offre de Formation Jugée « Foisonnante et Cloisonnée »

    La mission relève que l’offre de formation est essentiellement construite sur du contenu technique, y compris pour les encadrants.

    Seuls les ministères de l’Intérieur, des Affaires étrangères, les ministères sociaux (Travail, Santé, Solidarités) et l’Écologie disposent de formations transversales en management.

    Cette offre de formation est proposée par :

    ⁃ Des organismes ministériels spécialisés, pour le public du ministère de tutelle ;

    ⁃ Des organismes spécialisés, hors code général de la fonction publique (militaires et magistrats) ;

    ⁃ Des organismes interministériels ;

    ⁃ Des organismes interprofessionnels.

    Mon regard est ici immédiatement troublé par l’absence des Instituts régionaux d’administration…

    Dans son analyse des modes de gestion étrangers, la mission a relevé que 80 % des États analysés disposent d’un système décentralisé (ministériel), la moitié avec une structure centralisée (interministérielle). Aucun ne propose un modèle totalement centralisé6.

    Le système hybride française est donc commun, toutefois, il apparaît selon les inspecteurs que « l’offre de formation reste largement « silotée », avec de nombreux doublons » dans l’appareil étatique français.

    Les Compétences à Développer en Priorité

    Les Compétences Transversales, ou Soft Skills

    Quatre grandes compétences de l’encadrement supérieur sont énumérées par la mission :

    1. L’incarnation : Incarner les valeurs du service public ; Communiquer et rayonner ; Se connaître, se maîtriser, se développer ;
    2. La conception : Développer une vision stratégique ; Innover ;
    3. La relation : Responsabiliser ses équipes sur le plan individuel et collectif ; Écouter et bâtir des relations solides ; Coopérer ;
    4. L’action : Piloter la performance ; S’adapter ; Transformer ; Animer.

    Or, l’analyse de l’offre de formation révèle de multiples redondances selon les rapporteurs7.

    Dans un format similaire, voici le référentiel managerial de l’OCDE, qui recoupe pour partie le référentiel de la mission :

    Les Avancées en Compétences Transversales

    En termes de mutualisation, la mission relève :

    La constitution du Réseau des écoles du service public (RESP) en 1996. Ce réseau regroupe 39 instituts et écoles des trois versants de la fonction publique et permet d’initier des projets en commun.

    Néanmoins, il ne constitue pas encore, pour la mission, un espace de mutualisation, de partage d’outils et de construction de parcours de formation.

    La création de la plateforme Mentor en 2021 par la DGAFP est également une avancée. Comptabilisant 243 000 ouvertures de comptes en janvier 2025, elle est désormais incontournable. Cependant, tout le catalogue enregistré n’est pas disponible (politiques ministérielles de verrouillage), il n’existe pas de véritable accompagnement pédagogique avec un formateur et les dispositifs d’autoévaluations sont encore primaires.

    Source : Pexels, Julia M Cameron
    Source : Pexels, Julia M Cameron

    Le tronc commun de formation assuré par l’INSP prévu par le décret de décembre 2021, avec aujourd’hui (arrêté du 28 novembre 2023) 21 écoles et 30 corps et cadres d’emplois.

    Le programme de formation à la transition écologique des 25 000 cadres supérieurs de l’Etat et des magistrats.

    Les Compétences Recherchées par les Cadres

    Les attentes des agents publics en termes de formation et d’accompagnement ont été mesurées récemment8.

    La moitié des personnes interrogées ont exprimé leur souhait d’un accompagnement dans leur mobilité, et d’un besoin de formations dédiées pour concrétiser leur projet professionnel.

    Pour autant, malgré cette appétence, les agents de catégorie A font seulement 1,6 jour de formation continue par an9.

    Le Souhait des Rapporteurs de Conserver une Fonction Publique Généraliste

    La fonction publique française repose sur un modèle généraliste :

    • Recrutement sur un concours,
    • Une école de « formation initiale » et
    • Un parcours de carrière au sein du corps.

    Cette fonction publique généraliste s’oppose à la fonction publique technicienne, incarnée notamment par le système anglais. Celle-ci est très décentralisée (gestion purement ministérielle) et repose sur une culture technique très forte (peu de fonctionnaires généralistes)10.

    Pour les rapporteurs, le modèle généraliste français est « à défendre », contre ce qu’ils qualifient de closed-shops. La mission n’explique toutefois pas en quoi ce modèle généraliste serait meilleur11.

    Le Modèle Économique des Écoles de Formation est Jugé « Biaisé »

    L’Absence de Recettes Privées

    « Il n’existe ni modèle économique unifié, ni aucun “marché interne” de la formation continue au sein de l’État, pas plus pour les cadres supérieurs que pour les autres catégories d’agents. »

    Par « marché interne », il faut entendre, selon la mission, la rencontre d’une demande exprimée par les administrations ou les agents et une offre de formation.

    Le modèle de financement des écoles et des instituts demeure encore largement assis sur une dotation budgétaire. Rares sont les modèles plus autonomes comme l’École nationale supérieure de la sécurité sociale (EN3S, formant l’encadrement supérieur des caisses de sécurité sociale), où la formation continue est financée à 95 % par des recettes propres12.

    Le modèle de l’École des hautes études en santé publique (EHESP, formation de l’encadrement supérieur de la fonction publique hospitalière) est similaire, mais avec une dotation plus importante, en contrepartie d’un accueil quasi gratuit des agents du ministère.

    Pour ces deux écoles, ces financements privés sont interprétés positivement, comme constituant un « aiguillon » à même de permettre le renouvèlement de l’offre et la qualité.

    L’Impossibilité de Déterminer le Coût Complet d’une Formation

    Dans la majorité des cas, le coût de la formation délivrée n’est pas connu par l’école ou l’institut. Partant, aucune comparaison n’est possible entre les différentes offres, y compris lorsque les objectifs pédagogiques sont semblables.

    Il existe par ailleurs des inégalités entre les écoles et les instituts. Certains, profitant du régime de service à compétence nationale13, ne tiennent pas compte des frais supports (immobilier, gestion), tandis que les établissements publics, étant autonomes, présentent un coût complet.

    Par ailleurs, la facturation partielle, voire la gratuité des formations (souvent pratiquée pour le ministère donneur d’ordre, en contrepartie de la dotation budgétaire) brouillent davantage le « signal » prix.

    Un Positionnement de l’INSP comme « Opérateur Ensemblier » Qui Reste à Définir

    L’Échec de la Formation Continue à l’INSP

    La mission relève tout d’abord les défis de l’INSP : un fort turnover de son équipe de direction, une absence de COP signée avec l’État et pâtit d’un manque d’implantation régionale14.

    Cependant, les services de formation continue de l’INSP sont fournis : quinze agents, dont cinq assistants de formation et cinq ingénieurs de formation.

    Pour autant, l’offre de formation continue proposée par l’INSP n’a quasiment pas évoluée par rapport à celle proposée par l’École nationale d’administration (ENA), notamment sur le public formé (alors que les administrateurs de l’État sont désormais minoritaires).

    Au total, l’INSP n’a réalisé que seize sessions de formation continue (la moitié des sessions proposées initialement étant finalement annulées) avec en moyenne une douzaine de participants (196 participants au total)15.

    Une Situation Économique Fragile qui Interroge sur la Capacité de l’INSP

    Par ailleurs, le contexte budgétaire est très contraint, puisque l’INSP est constamment en déficit : -0,9 million d’euros en 2023, -2,9 millions d’euros en 2024, -2,7 millions d’euros au budget prévisionnel pour 2025.

    Or, la formation continue, d’après les données de la mission, présenterait un déficit agrégé de 1,5 million d’euros.

    Alors que la formation continue devait être un vecteur de ressources budgétaires, elle creuse le déficit16.

    Outre les prix prohibitifs, il convient de noter que l’intégralité des contenus de formation proposés par l’INSP sont dispensés en présentiel. Pourtant, l’INSP dispose d’une direction de la digitalisation et de l’innovation pédagogique composée de cinq agents. Par ailleurs, le besoin de formations flexibles et pour partie en distanciel est connu et régulièrement exprimé par les agents publics, et en particulier les cadres supérieurs.

    Le retard de l’INSP en la matière est difficilement compréhensible, qui plus est dans un contexte de transformation profonde de la formation professionnelle17 par : le développement de la micro-formation (ou microlearning), de l’apprentissage ciblé avec des tests de positionnement par intelligence artificielle, de l’apprentissage par réalité virtuelle, du gaming en apprentissage ou de l’apprentissage collaboratif.

    Les Préconisations de la Mission pour Bâtir un Système de Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

    Pour les inspecteurs, la formation continue des cadres supérieurs de l’État doit être conçue à partir des besoins :

    • De l’État employeur, en tenant compte des évolutions du service public et
    • Des besoins en compétences des hauts fonctionnaires, tels qu’ils ont été exprimés dans les entretiens professionnels ou les évaluations « parcours carrière ».

    La Nécessité de Construire une Stratégie Interministérielle Claire et Partagée

    Pour les rapporteurs, cette stratégie devrait permettre d’assurer :

    • L’employabilité des cadres supérieurs de l’État tout au long de leur vie, tant en externe (sic)18 qu’en interne ;
    • La prise en compte des priorités politiques gouvernementales ;
    • Un appui sur le dispositif du parcours-carrière (qui vise à apprécier les perspectives de carrières des cadres supérieurs de l’État) ;
    • Une modernisation des systèmes d’informations de gestion des ressources humaines.

    Objectifs qui me semblent assez minimalistes, peu portés sur les compétences, la productivité et l’innovation.

    Source : Pexels, Divinetechygirl
    Source : Pexels, Divinetechygirl

    Cette stratégie devrait s’appuyer, pour les rapporteurs, sur un système centralisé de recueil et d’exploitation des données, qui s’appuierait sur :

    • Une cartographie complète et mise à jour en temps réel des cadres supérieurs et des postes occupés ;
    • Des indicateurs de mobilité des cadres supérieurs ;
    • Des indicateurs sur les formations suivies ;
    • L’identification des besoins de formation des cadres supérieurs à partir des entretiens professionnels et du dispositif parcours-carrière.

    Il me semble ici aussi qu’il manque une identification des compétences rares ou stratégiques.

    La mission recommande également de mener une prospective des emplois de cadres supérieurs de l’État à cinq et dix ans, en s’appuyant notamment sur France stratégie.

    Enfin, la mission propose de rétablir les accords conventionnels en matière de formation professionnelle dans la fonction publique et de décliner ces politiques ministérielles avec des objectifs chiffrés et des moyens dédiés.

    Piloter cette Stratégie par la Donnée

    Évaluer la qualité de l’offre en s’appuyant sur la méthodologie de Donald Kirkpatrick avec quatre niveaux d’évaluation :

    • Le niveau 1 : la réaction (reaction). Autrement dit, l’évaluation « à chaud », généralement pratiquée dans le secteur public ;
    • Le niveau 2 : l’apprentissage (learning). Vise à mesurer l’acquisition de connaissances, compétences, l’attitude, la confiance et l’engagement des participants. Suppose de proposer à la fin de la formation des tests ;
    • Le niveau 3 : le comportement (behaviour). Vise à mesurer l’application des apprentissages dans le quotidien du travail. Évaluation postérieure à la formation.
    • Le niveau 4 : les résultats (results). Quels résultats quantifiables dans l’activité du formé (évolution du chiffre d’affaires, de la satisfaction usagers, de la productivité…) ?

    La mission propose ensuite, assez étrangement, de raisonner en « blocs de compétences »19 :

    • Les métiers et expertises sectorielles : formation « métiers » ;
    • Le management, les savoir-être et les soft skills ;
    • Le corpus commun et les valeurs ;
    • Le savoir-faire en situation professionnelle : compétences professionnelles adaptées à une fonction ou à un environnement professionnel.

    Redéfinir le Rôle de l’INSP

    La mission propose d’inscrire dans la COP de l’INSP un indicateur dédié à la formation continue, puis suggère plusieurs ajustements :

    • La publication des scores de satisfaction des stagiaires sur la plateforme interministérielle de l’INSP ;
    • La création d’une mission de veille et d’observatoire sur la « complétude » de l’offre de formation continue ;
    • L’élargissement de l’offre de formation de l’INSP par la création de parcours de un à trois jours thématiques : finances publiques, affaires européennes, gestion de crise, management, transformation et innovation ;
    • Le développement d’une offre à destination du secteur privé, spécifiquement en affaires européennes et en gestion de crise.

    La mission propose de réaliser un bilan à quatre ans de l’application du plan. En cas d’échec de l’INSP, la mission recommande de mettre un terme à l’activité de formation continue de l’INSP. La formation des cadres supérieurs de l’État serait alors mise en œuvre par le biais d’appels à projets interministériels pilotés par la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État.

    Normaliser les Coûts des Organismes et Présenter des Facturations Transparentes et Complètes

    Cette recommandation, couplée à la création d’un fonds de péréquation de formation professionnelle ministérielle pour l’encadrement supérieur, permettrait, selon les rapporteurs, de faire émerger un marché interministériel de la formation (reste à savoir si les acteurs publics sont compétitifs…).

    La mission préconise un taux de péréquation équivalent à 0,2 % de la masse salariale des cadres supérieurs de l’État. La mission considère ce taux modeste au regard des 0,9 % du CNFPT et du 1 % du secteur privé.

    1. L’inspection générale de l’administration, qui dépend du ministère de l’Intérieur ; l’inspection générale des affaires sociaux, pour les ministères sociaux et l’inspection générale des finances, pour les ministères économiques et financiers. ↩
    2. Cette demande s’inscrivant notamment la préparation de la prochaine convention d’objectif et de performance de l’INSP. ↩
    3. Réforme de l’institut national du service public, créé en 2021 ; création quasi concomitante de la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) et du nouveau corps d’administrateur de l’État. ↩
    4. On peut s’étonner du caractère extrêmement « top-down » des préconisations citées par la mission, qui invitent peu à l’innovation, la décentralisation et la performance. ↩
    5. Un fait étonnant : l’intelligence artificielle n’est mentionné nulle part. Le rapport et les annexes ne comptent pas une seule référence. ↩
    6. Il aurait été probablement utile de comparer le niveau de centralisation de l’État et son modèle d’organisation de la formation continue. Ainsi, le Royaume-Uni est très centralisé dans son organisation publique, mais l’organisation de la formation continue est ministériel. ↩
    7. On pourrait objecter que les thématiques choisies sont très générales… ↩
    8. Enquête « Fonction publique + 2023 », ayant recueilli près de 110 000 réponses d’agents de catégorie A, dont 35% en situation d’encadrement. Le périmètre est donc plus large que l’encadrement supérieur. ↩
    9. Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2024. ↩
    10. Autre particularité du système anglais, toutes les formations généralistes (comme celles liées au management) sont externalisées, puisque le marché est censé pourvoir à ces besoins. Il convient de relever que cette bascule dans une fonction publique technicienne est relativement récente au Royaume-Uni. On la retrouve également en Suisse, au Danemark et aux Pays-Bas. ↩
    11. Ce débat entre généraliste et spécialiste se retrouve dans de nombreux corps de l’État : l’inspection du travail, l’inspection de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la magistrature (publique comme privée), les enseignants du premier degré, les infirmiers, etc. ↩
    12. Les 2 500 agents de direction de la sécurité sociale sont initialement formés par cette école, mais en formation continue, l’EN3S est en concurrence avec tous les organismes intervenant dans le domaine. ↩
    13. Le service à compétence nationale (SCN) est une structure nationale, mais opérationnelle (à la différence des directions d’administration centrale). Se faisant, l’ensemble de ses moyens organisationnels sont gérés par un secrétariat général : immobilier, ressources humaines, systèmes d’informations. ↩
    14. Très étrangement, la mission propose de réaliser dans les instituts régionaux d’administration (IRA) des formations conçues par l’INSP, alors même que l’INSP ne dispose pas de formateurs dédiés. On peine à comprendre la logique : les IRA étant des instituts de formation interministériels de catégorie A, pourquoi ne seraient-ils pas compétents pour former des agents de catégorie A ? Même s’il s’agit, parmi ceux-ci, de cadres supérieurs. ↩
    15. Au regard des moyens humains consacrés à la formation continue à l’INSP, on peine à imaginer une structure privée avec un tel bilan. C’est évidemment très inquiétant. ↩
    16. Cela interroge aussi fortement sur le manque d’attractivité de l’INSP du point de vue pédagogique. ↩
    17. Bien que le rapport soit consacré à la formation professionnelle et que certains acteurs du secteur privé aient été interrogés, il est étonnant de constater l’absence de toute présentation de cette activité. Comme si la fonction publique était en vase clos et que la formation professionnelle ne valait pas, pour elle-même, quelques digressions théoriques. C’est dommage. ↩
    18. Il semble étrange de former ses salariés pour une autre entreprise ou administration. La vision de l’État est ici très généreuse. ↩
    19. Le « bloc de compétence » renvoie, dans la formation continue, à des parties cohérentes et homogènes de certifications professionnelles. ↩