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  • Réformer l’ÉNA, Réformer l’Élite – Pierre-Henri d’Argenson (2008)

    Réformer l’ÉNA, Réformer l’Élite – Pierre-Henri d’Argenson (2008)

    Temps de lecture : 15 minutes

    Énième livre consacré à l’École nationale d’administration (ENA)1, ici, de la part d’un de ses anciens élèves, celui-ci ayant écrit cet essai dans l’année suivant sa sortie de l’école.

    L’objet de cet écrit n’est pas de livrer un témoignage sur la scolarité à l’ENA, mais de dresser plusieurs pistes de réforme afin d’instituer cette école en un socle élitaire, patriotique et moral. Cette ambition (conservatrice), me semble intéressante en ce qu’elle témoigne du penchant français pour la formation initiale. L’ENA est en effet ici conçue quasi-uniquement de ce point de vue. Réussir à vingt ans, ou périr…

    « L’ENA ne disparaîtra pas, car l’ENA a toujours existé (sic.), c’est-à-dire que le pouvoir en France a toujours généré un système de sélection, de formation et de canalisation de ses élites vers les postes du pouvoir, à travers une filière exclusivement dédiée à cet objet2. L’ENA n’est que la forme moderne donnée au moyen de sélection des élites publiques, qui est une part intégrante et permanente de tout système politique, et que l’on retrouve dans tous les États ou organisations similaires. »

    L’ENA : Entre Ambivalence et Compromis

    Pour l’auteur, l’ENA présente certaines caractéristiques d’un système élitaire, par le recrutement très sélectif et par les postes offerts. Mais, l’ENA n’a ni la prétention de recruter les meilleurs ni de former les meilleurs :

    • Tout d’abord, l’ENA est d’abord un concours de sélection, plutôt qu’une école de formation ;
    • Ensuite, il n’existe pas de corps interministériel élitaire et détaché du corporatisme3.

    Cette conception médiocre de l’ENA tient selon lui au compromis de 1945 entre :

    • Un système uniquement assis sur le concours interne (sans formation), tel que défendu par les syndicats (et le Parti communiste) ;
    • Un recrutement post-bac avec une formation se substituant à l’École libre des sciences politiques (aujourd’hui Sciences Po) ;
    • Une école de guerre des fonctionnaires les plus méritants (modèle issu des projets résistants).

    « Le projet finalement adopté constitue un compromis entre les trois : une école supérieure d’application mais qui forme néanmoins aux emplois à pourvoir, par réaction au système précédent où la formation était inexistante4 ; un recrutement à parité par deux concours, un interne et un externe ; enfin un projet de formation humaine et morale. »

    Cependant, pour l’auteur, ces trois éléments sont en difficulté :

    • Le projet de formation est impossible du fait du classement de sortie, qui prive l’École de tout levier sur la formation : Comment former efficacement quelqu’un dont on ne sait rien de son futur emploi et de son affectation ?
    • La présence d’élèves issus du concours interne prive l’école de son caractère émancipateur et instille du corporatisme parmi les élèves ;
    • Enfin, le projet de formation humain et moral, cher notamment à Michel Debré, est totalement absent de la maquette pédagogique actuelle.

    L’objet « ENA » n’est donc pas contesté par l’auteur. Il considère d’ailleurs les contempteurs de l’École comme :

    • Soit anti-étatistes ou anti-élitistes,
    • Soit purement cyniques (de mauvaise foi), dans une forme de commerce idéologique de la haine de soi, singulièrement entretenue par des anciens élèves.

    La Nécessité de Refonder l’Enseignement d’un Point de Vue Opérationnel

    Proposition n°1 : Développer un Enseignement Dédié à l’Influence Européenne

    L’auteur tient l’Europe comme un élément déterminant du nouveau système politique, économique et institutionnel français. L’Europe constituant à la fois le quotidien des français, et une nouvelle forme de médiation au monde.

    Source : Pexels, Tim Diercks
    Source : Pexels, Tim Diercks

    Cependant, l’auteur croit déceler en France une forme d’incompréhension vis-à-vis du phénomène européen.

    « Partons d’un premier constat : la France a perdu le contrôle de l’Europe. (…) Ce sont les Britanniques qui sont les maîtres du jeu à Bruxelles (sic.)5. »

    « Deuxième constat : une majeure partie de l’élite administrative ne considère pas cette perte de contrôle comme un échec, mais comme le signe heureux de l’européanisation de la France. »

    L’auteur qualifie le comportement de nombreux hauts fonctionnaires français d’ : « eurôlatrie ». Or, le système libre-échangiste européen servirait les intérêts britanniques, au détriment des secteurs industriels et agricoles français6.

    Par ailleurs, l’enseignement à l’ENA est considéré par l’auteur comme trop naïf et superficiel :

    • Les intérêts français à défendre ne sont jamais formalisés7 ;
    • Il n’existe pas de parcours de carrière dans la voie européenne et l’acculturation proposée par l’ENA semble ne déboucher sur aucun profil consacré ;
    • D’ailleurs, les stages proposés à l’ENA sont trop courts et ne permettent pas d’investir de manière stratégique la sphère bureaucratique européenne.

    « La France ne conçoit pour le moment la formation européenne de ses cadres que comme un apprentissage technique. »

    À cet égard, l’auteur regrette également l’arrogance française qui consiste à truster les plus hautes fonctions, sans investir les postes jugés « subalternes » et pourtant déterminants dans la prise de décision. C’est aussi ce dédain (ainsi que le corporatisme de nos corps diplomatiques) qui impliquerait l’absence de lien entre les fonctionnaires européens d’origine française et notre diplomatie nationale.

    L’auteur émet donc plusieurs propositions concrètes :

    • La fixation d’objectifs explicites aux diplomates nationaux travaillant à Bruxelles ;
    • Le suivi des fonctionnaires détachés au sein de l’appareil européen afin de promouvoir une juste représentation de la France dans les instances ;
    • Un stage long de six mois à Bruxelles précédé d’une semaine de conférences en matière de politiques européennes ;
    • Rendre le droit de l’Union européenne et une langue étrangère obligatoires aux épreuves du concours d’entrée de l’École ;
    • Repositionner l’ENA à Paris, au plus près des ministères, y compris du ministère des Affaires étrangères8 ;
    • Enfin, adopter un positionnement pragmatique, réaliste et fluide, plutôt qu’une approche idéologique et hautaine.

    « Il faut se débarrasser de l’idée qu’être proeuropéen, c’est forcément sacrifier les intérêts nationaux, souhaiter un transfert toujours plus grand de compétences au niveau européen et préférer le cadre communautaire au cadre intergouvernemental. »

    Proposition n°2 : Ancrer l’Intelligence Économique dans le Corpus de Formation

    Pour l’auteur, la France est également naïve en matière économique :

    • Vis-à-vis de ses concurrents internationaux, qui n’hésitent pas à utiliser le droit pénal des affaires, l’intelligence économique et le renseignement, la diplomatie… L’auteur évoque notamment une forme de réalisme agressif des États-Unis (on pourrait ajouter la Chine ou la Russie), relativement absente en France9 ;
    • Vis-à-vis des entreprises nationales, celle-ci ayant pour principale mission la création de richesse et non le patriotisme.

    La France est, pour l’auteur, trop ouverte : un Français sur sept travaille dans une entreprise détenue par des étrangers, contre un sur dix en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas.

    L’État doit promouvoir plus explicitement l’emploi et la création de richesse en France.

    Or, ici aussi, l’enseignement à l’ENA souffre de son approche théorique et macroéconomique. En témoigne l’absence de formation en matière d’intelligence économique. L’auteur plaide donc pour davantage d’enseignements microéconomiques et pour formaliser, avec des entrepreneurs, l’amélioration des liens entre l’administration et les entreprises : du point de vue de la fiscalité, du droit de la concurrence, des marchés publics, des obligations administratives…

    À cet égard, le stage en entreprise prévu depuis 2006 est pour lui une fausse bonne idée. En effet, il se déroule le plus souvent dans de grandes entreprises, au fonctionnement analogue aux administrations nationales. Il est, par ailleurs, peu représentatif de la réalité du tissu économique et des difficultés entrepreneuriales.

    « L’idée que l’ENA doit donner aux élèves une petite expérience de tout s’apparente au parcours généraliste qui prévalait dans les années 1980. »

    « Dans un monde complexe, qui ne supporte pas l’amateurisme dans la conduite d’un métier, les élèves doivent aller à l’essentiel, c’est-à-dire qu’ils doivent d’abord se consacrer à l’acquisition des compétences et des qualités que l’on attend de hauts fonctionnaires de l’État. »

    En clair, l’auteur propose de scinder la formation en fonction des parcours :

    • De la macroéconomie pour les agents d’administration centrale des ministères économiques et financiers ;
    • De l’intelligence économique territoriale pour le corps préfectoral ;
    • De la stratégie de conquête de marchés pour les diplomates ;
    • Du droit économique et fiscal pour les juristes des directions économiques.

    Proposition n° 3 : Assurer une Formation Adaptée aux Affectations des Élèves

    Pour l’auteur, l’indigence de la formation à l’ENA est une évidence, régulièrement soulignée, et qui tiendrait au vice constitutif que constitue le classement de sortie : Comment former un professionnel dont on ne sait rien de son futur poste ?

    L’ENA se dit être une école d’application, mais elle ne forme à aucune fonction. Or l’application est censée être le dernier stade de formation, le plus opérationnel.

    « Depuis des années, les anciens élèves de l’ENA dénoncent l’absence de contenu de la scolarité et la faiblesse du projet pédagogique. »

    L’auteur préconise de figer le classement au concours d’entrée et de former les étudiants en conséquence, en fonction de leur choix d’affectation10.

    Un autre élément explique l’absence de formation conséquente (alors même que la scolarité à l’École est de deux ans) : la conception statutaire et patrimoniale du rang social. Conception directement issue de la noblesse d’Ancien Régime et qui veut que, en France, le statut prime toujours sur la réalité des fonctions.

    « La réticence à l’égard d’une authentique formation trouve une autre origine, que les observateurs anglo-saxons ont bien repéré : la dévalorisation de la formation dans le système français, privé comme public, en raison de la primauté accordée au statut plutôt qu’aux actions, à qui l’on est plutôt qu’à ce que l’on fait. »

    Source : Pexels, Andrea de Santis
    Source : Pexels, Andrea de Santis

    Pour l’auteur, cet état d’esprit est de moins en moins tenable, il implique l’absence de contrôle entre les fonctions et l’adéquation des compétences :

    Le premier de promotion choisit le Conseil d’État, parce qu’il le peut, pas parce qu’il présente des dispositions dans la matière.

    Cette conception est par ailleurs très française et explique aussi une forme de déclassement de la France dans les institutions européennes où, dans l’anonymat international, les compétences priment.

    L’auteur en appelle donc à raccourcir la scolarité à l’ENA pour prévoir une formation plus spécialisée en fonction des postes d’affectation.

    « Faire Enfin de l’ENA une École d’Élite » : Éloignée des Autres Fonctionnaires et d’une Politisation Excessive

    Proposition n° 4 : Séparer l’ENA de l’Administration… et de ses Attachés « Immobilistes »

    Dans un retournement assez étrange11, l’auteur en appelle ensuite à séparer l’ENA de l’administration, celle-ci étant jugée trop rigide et corporatiste.

    L’auteur évoque ainsi la disparition de « l’esprit d’élite » à l’ENA. Entendu comme le fait « de se demander pour chacune de ses actions si l’intérêt de l’État est bien assuré et défendu. »

    Il transpire de l’écrit de l’auteur que cet esprit n’est, de son point de vue, pas accessible aux fonctionnaires en poste12, mais seulement aux étudiants de « grandes écoles » passant des « grands concours » — ce qui en vient à illustrer (de manière contradictoire) son point précédent sur le goût trop prononcé des Français pour la formation initiale.

    « Ce n’est pas cet esprit-là qui règne à l’ENA, ce n’est plus l’esprit des grands commis de l’État qui imprègne sa scolarité, mais bien celui de l’attaché d’administration, soucieux du bon accomplissement de sa tâche pour la satisfaction de son supérieur, fidèle à son ministère plus qu’à l’État, et spécialement vigilant sur la défense de son statut et de ses prérogatives. »13

    En conséquence, l’auteur en appelle à la suppression du concours interne, puisque les candidats issus de ce concours seraient moins diplômés et leur esprit corseté par le système administratif14.

    D’une façon identique aux écoles militaires que l’auteur semble apprécier, il y aurait donc :

    • L’ENA, réservée aux étudiants de grandes écoles, seuls « vrais et légitimes » chefs de l’administration, leur absence d’expérience administrative les rendant purs15 ;
    • Les fonctionnaires promus a posteriori, sans que l’auteur ne prenne la peine d’exposer une quelconque proposition de formation ou de statut les concernant.

    Les places au concours interne sont autant de places en moins pour les externes qui iront dans le privé16.

    « Les attachés d’administration sont peut-être immobilistes, mais c’est par l’ENA que leur esprit imprègne l’encadrement supérieur de l’État, et c’est à l’ENA que se trouvent les plus fervents partisans d’une haute administration exclusivement composée de la promotion interne. »

    En effet, pour l’auteur, les jeunes du concours externe s’adaptent à ce qu’ils perçoivent comme l’idéologie dominante et incarnée par les « attachés d’administration » issus du concours interne17.

    Il convient de préciser que cette argumentation ne tient pas : les attachés étant très minoritaires dans les promotions d’énarques. En effet, il y a moins d’internes que d’externes, et parmi les internes, figurent des professeurs, inspecteurs (des finances publiques, des douanes, du travail…) et nombre de contractuels. Par ailleurs, les internes de l’ENA sont en moyenne assez jeunes et sont souvent d’anciens candidats recalés du concours externe (le concours interne est souvent une seconde chance). Enfin, il convient de rappeler que la direction de l’ENA a invisibilisé ces internes et leurs corps d’appartenance (quasiment aucun intervenant de l’ENA n’est attaché) et les discrimine statistiquement dans l’accès aux grands corps, au profit des externes. Si ce corporatisme était la norme, les attachés et inspecteurs auraient monopolisé la botte.

    Proposition n° 5 : Neutraliser l’ENA

    L’auteur en vient ensuite à critiquer la pensée politique à l’ENA, établie à gauche au regard des votes blancs réalisés auprès des élèves lors des élections présidentielles de 1995, 2002 et 200718.

    « L’ENA n’est pas à l’origine une école de gauche ; mais elle a été en quelque sorte captée, récupérée peu à peu par la gauche, à l’image de la fonction publique et de la haute administration dans son ensemble. »

    L’auteur attribue ce positionnement à gauche aux internes, « en tant que fonctionnaires »19, et aux étudiants venus de Sciences Po, traditionnellement ancrés à gauche.

    Image de l’INA sur la fameuse promotion Voltaire.
    Image de l’INA sur la fameuse promotion Voltaire.

    Ce décalage entre l’orientation politique des énarques et la société constitue un problème selon l’auteur, d’autant que nombre d’énarques considèrent que l’administration doit disposer d’une autonomie propre par rapport au pouvoir politique20.

    Par ailleurs, ces énarques (comme une partie de la gauche) portent une conviction que l’auteur qualifie d’ « étatisme de gauche » : la conviction qu’il revient à l’État de guérir tous les maux de la société.

    Pour marquer cette autorité gouvernementale, l’auteur préconise une cérémonie d’entrée à l’ENA avec le président de l’Assemblée nationale (« ou son représentant ») et le président de la République21.

    Concrètement, l’auteur imagine une promotion fictive (baptisée « Bonaparte ») appliquant ses principes, avec une tutelle administrative assurée directement par le président de la République22.

    Le premier jour de cette promotion ressemblerait à ça :

    « Au premier rang : on peut apercevoir notamment le directeur de la formation humaine et des stages, ancien DRH d’un groupe industriel, son directeur adjoint, colonel de l’armée de terre en uniforme, et le directeur des études, professeur des universités en droit public. Entrent le président de la République, et le président de l’Assemblée nationale, suivis du directeur de l’ENA. Les élèves se lèvent. Ils savent qu’ils ont une chance incroyable. »

    Proposition n° 6 : « Moderniser » le Concours d’Entrée

    Par concours d’entrée, l’auteur traite seulement du concours externe, le concours interne étant relégué à un autre niveau de discussion23.

    En postulant le concours comme méritocratique en soi, l’auteur en vient à écarter toute réflexion sur l’origine socioprofessionnelle des élèves.

    Pour cette même raison, l’auteur refuse une politique de quotas et préconise plutôt le développement de centres de préparation.

    « L’ENA ne peut être à la fois une école du mérite et une école des quotas. »

    Dans une forme assez classique de contre-attaque, cette endogamie des énarques serait liée à « la destruction de l’école traditionnelle » (expression de Jean-François Kesler, souvent cité), à la politique de la ville, ou à l’université, qui ne serait pas assez pluridisciplinaire (comme l’est Sciences Po).

    Par ailleurs, selon l’auteur, toute société est foncièrement inégalitaire et l’ascension sociale résulte souvent du travail de plusieurs générations. Il revient donc aux classes populaires et moyennes d’accepter leur position sociale. L’auteur arguant en dernier lieu que la politique de gauche entretient le mythe de l’enseignement supérieur pour tous, au détriment de la filière technique.

    « Tout le monde ne souhaite pas devenir énarque, avocat ou directeur financier (sic.). »

    En conclusion, l’auteur revendique simplement quelques ajustements s’agissant des épreuves, des oraux plus en lien avec les fonctions exercées ensuite et le maintien de l’accès direct aux grands corps, celui-ci servant de « produit d’appel pour les élèves les plus ambitieux »24.

    Développer une Formation Militaire et Morale au Sein de l’École

    Proposition n° 7 : Renforcer le Lien Armées-Administration

    L’auteur note l’absence de toute formation militaire des fonctionnaires civils et la disparition du service militaire, qui constituait selon lui une expérience concrète et généralisée du fait militaire et du lien de la nation avec ses enjeux de défense.

    L’École de Saumur de l’Armée de Terre (chère à Michel Debré). Source : https://www.revueconflits.com/saumur-le-campus-de-larmee-de-terre/
    L’École de Saumur de l’Armée de Terre (chère à Michel Debré). Source : https://www.revueconflits.com/saumur-le-campus-de-larmee-de-terre/

    Or, l’auteur craint un affaissement idéologique et culturel des Français en matière militaire, notamment incarné par une forme d’aphasie suite à l’annonce de la suspension du service militaire par Jacques Chirac. Inversement, la professionnalisation des armées souhaitée par Nixon en 1973 a engendré de nombreux débats, signe d’une plus grande vitalité nationale25.

    L’auteur propose de constituer les hauts fonctionnaires formés à l’ENA en réserve opérationnelle pour les Armées, avec une formation alignée sur celle des officiers de réserve26. Il s’ensuivrait un partenariat étroit avec l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), afin de proposer des formations stratégiques et militaires à l’ENA.

    « La vraie menace pour la future culture de l’État, c’est l’indifférence de ses cadres à la question du lien armée-nation, aux rapports du politique et du soldat, au degré de liberté opérationnelle du chef dans l’action de guerre, et à la place de la force dans l’action politique internationale des États. »

    « L’absence de formation militaire des futurs hauts responsables civils participe en effet de la perpétuation d’une fiction chère à la démocratie européenne contemporaine : celle de la relégation de la force et de la violence légitime dans les brumes d’un passé obscur. »

    Proposition n° 8 : Assurer une Éducation Morale des Hauts Fonctionnaires

    Par une « éducation morale », l’auteur entend la formation du caractère, des qualités morales, des principes d’action.

    « Un haut fonctionnaire ne saurait accomplir pleinement sa mission s’il ne se fait pas une certaine idée de la France et du service de l’État : la seule ambition personne n’y suffira jamais. »

    « À l’origine, si l’on en croit les conceptions du général de Gaulle et de Michel Debré, l’ENA devait être une sorte de Saint-Cyr de l’administration, à la fois école de formation supérieure et d’application. Elle a très rapidement échappé à ses concepteurs pour devenir un outil de sélection et de classement de hauts fonctionnaires (…). D’École nationale d’administration, elle est devenue l’École nationale de l’administration. »

    L’auteur regrette l’absence de cette formation morale dans le projet pédagogique de l’École27 et reproche à cet égard la focalisation excessive de l’École sur la technique de la note opérationnelle ou de synthèse. Technique qui se borne à condenser et à synthétiser les multiples données et en vient justement à évacuer toute question morale ou éthique.

    La technique de la note opérationnelle n’est pas présentée comme un outil, mais comme une fin.

    La prise de recul sur les éléments constitutifs de la note est interdite, seule est autorisée la synthèse consensuelle et hiérarchisée.

    L’auteur parle ainsi d’une : « éducation au déterminisme technocratique : l’esprit de mimétisme et de soumission qui préside à la réalisation de ces fameuses notes sur dossier. »

    « Une note réussie est une note qui sait trouver les mots justes pour exprimer la quintessence de l’opinion de son supérieur. »

    La note opérationnelle répétée tout au long de la scolarité renforce aussi le corporatisme, dans le sens où l’individu se positionne du point de vue d’un acteur, dans un jeu de pouvoir28. Il s’ensuit une forme de censure, dans les enseignements comme dans l’écriture de l’élève. Ce faisant, une forme de cynisme se développe parmi les élèves.

    Sur ce point, je vous renvoie à un autre écrit, très disert sur ce sujet : À l’ENA, y entrer, s’en sortir.

    L’auteur émet donc plusieurs propositions29 visant à renforcer l’enseignement moral initialement envisagé, avec :

    • Un volet pratique : composé de stages de terrain, de la formation militaire et de la pratique obligatoire d’un sport, de préférence collectif ;
    • Un volet théorique : avec un enseignement historique, un projet de mémoire sur « un homme d’État » et une formation à la communication institutionnelle.
    1. On aimerait une production aussi riche pour les autres écoles de la fonction publique. Par ailleurs, il est à s’interroger sur l’effet qu’aura la création de l’Institut national du service public auprès du grand public, des chercheurs et des fonctionnaires eux-mêmes. Il semblerait qu’une page soit tournée. ↩
    2. Ce n’est pas très vrai. Avant la création des administrateurs civils, les fonctions de direction, notamment en administration centrale, étaient exercées par des rédacteurs. Voir par exemple le récit Quarante ans place Fontenoy de Pierre Fournier. ↩
    3. L’auteur associe le corporatisme à des corps de niveau moyen, alors que les ouvrages scientifiques pullulent sur le corporatisme dans la haute fonction publique. ↩
    4. C’est un peu faux, au sens où le concours de l’Inspection générale des finances ou du Conseil d’État se préparait dans des écuries en marge de l’École libre des sciences politiques et donnait ensuite lieu à une formation « sur le tas » des nouveaux auditeurs. Ce qui, du reste, est encore le cas pour les sorties de l’INSP. S’agissant des rédacteurs, ceux-ci étaient généralement diplômés en droit de la spécialité ministérielle d’affectation — il n’existait pas de corps équivalent aux administrateurs civils. ↩
    5. L’ouvrage est évidemment antérieur au Brexit. Une nouvelle analyse de l’auteur sur la nouvelle dynamique de pouvoir au sein de l’Union serait intéressante. ↩
    6. Il est étonnant de lire une telle formulation aujourd’hui, les critiques françaises étant désormais concentrée sur l’Allemagne (l’exemple parfait est Emmanuel Todd). Le problème français vient peut-être de là… Considérer ceux qui réussissent mieux que nous comme des ennemis, plutôt que des exemples. ↩
    7. L’auteur regrette la conception française de l’Europe qu’il estime être purement intellectuelle, celle-ci n’étant pas considérée comme un lieu de négociation, mais comme un enjeu philosophique. Une sorte de « fin du monde ». ↩
    8. Pour l’auteur, Strasbourg n’est pas une place stratégique en matière européenne. ↩
    9. Il faut aussi compter vis-à-vis du poids respectif de ces pays et de leurs réputations internationales, puis (il me semble) d’une forme plus générale d’incompréhension du fait économique en France. Les choses ont toutefois changé, avec un réel appui de la diplomatie française au secteur de l’armement par exemple ou à l’occasion d’événements internationaux visant à promouvoir le modèle économique et industriel français (« Choose France »). ↩
    10. Ce qui signifierait en pratique qu’un recruteur devrait attendre plus de deux ans pour recevoir son sorti d’école. En supposant que celui-ci ne redouble pas et qu’il est titularisé à l’issue de la formation. ↩
    11. L’auteur évoque le défaut de lien entre la formation et le métier exercé pour ensuite solliciter une coupure nette entre l’École et le monde administratif. Cela semble contradictoire. ↩
    12. Le terme fonctionnaire est choisi à dessein, l’auteur fustige ces derniers, mais ne parle jamais des contractuels ou des élèves issus du troisième concours (issus du monde entrepreneurial ou associatif). ↩
    13. Comme Jean-François Kesler avant lui, et comme le souligne les historiens et sociologues de l’administration comme Olivier Quéré, des énarques construisent leur supériorité sur l’abaissement des cadres immédiatement inférieurs, et au premier rang desquels : les attachés d’administration. Il est probablement plus compliqué de s’attaquer aux inspecteurs des finances publiques, réputés plus syndicalisés et corporatistes. La bassesse du procès d’intention à l’égard des attachés est toutefois, je trouve, très violente par sa condescendance. ↩
    14. Sur le niveau de diplôme, le fait avancé par l’auteur est faux. Le mépris gâche la vision. ↩
    15. Au passage, cela interroge sur l’engagement à servir la fonction publique de l’État de la part de l’auteur. Celle-ci compte 2,5 millions d’agents et seulement 3 à 4 000 anciens élèves de l’ENA, soit au mieux 0,0016 % de l’administration. ↩
    16. Ici, l’auteur perd tout sens des proportions. Recruter quarante élèves de plus au concours externe ne changera pas la démographie de l’État. ↩
    17. C’est étrange de considérer des éléments (présentés comme) aussi manipulables comme le ferment de l’élite. Si deux années de scolarité (dont un an de stage) avec quelques attachés finissent par les corrompre, que restera-t-il de leur personnalité après quarante années d’activité ? Enfin, aucune réflexion n’est à l’œuvre sur cette soumission qu’il reproche aux attachés. D’où vient-elle ? Pourquoi ceux-ci, et en particulier ceux d’administration centrale, en lien direct avec des administrateurs civils (dont nombre d’énarques), seraient aussi frileux ? Le diable se mord la queue. ↩
    18. Le constat dressé par l’auteur semble incontestable : en 1995, Jospin est élu dès le premier tour, Robert Hue est à égalité avec Édouard Balladur ; en 2002, Jospin est de nouveau élu ; en 2007, Ségolène Royal fait 48,1% des voix…. Au premier tour. ↩
    19. Pour l’auteur, les fonctionnaires sont corporatistes et la gauche se pose traditionnellement comme défenseur du statut de la fonction publique. Évidemment, cette appréciation est nettement moins vraie aujourd’hui : voir, notamment, les derniers travaux de Luc Rouban et en particulier la note pour la fondation Jean Jaurès. ↩
    20. Cela appelle ici nombre de réflexions de Pierre Rosanvallon, notamment. L’autonomie fonctionnelle de l’administration est une évidence, mais elle suscite en effet, en France comme ailleurs, beaucoup de craintes, souvent infondées (il me semble). ↩
    21. S’imaginer que ces deux autorités n’aient que ça à faire m’interroge. Par ailleurs, pourquoi solliciter le représentant du pouvoir législatif au côté de pouvoir exécutif, quel sens donner ? Enfin, pourquoi le président de la République et pas le chef du Gouvernement ? Il va sans dire que cette proposition un peu extravagante est aussi très prétentieuse. ↩
    22. Ce qui me semble être inconstitutionnel. ↩
    23. Et le troisième concours est comme toujours ignoré. Pour rappel, il existe désormais huit concours à l’INSP, dont trois pour la voie diplomatique : https://www.insp.gouv.fr/concours ↩
    24. Je ne parviens pas à comprendre en quoi être un « grand serviteur de l’État » consisterait à ne daigner exercer que quelques très rares fonctions parisiennes sur les centaines de milliers d’emplois proposés par l’État. ↩
    25. Il me semble que les deux époques sont aussi très différentes. La suspension du service national français est intervenu après l’effondrement du régime soviétique et avant le retour de la guerre en Europe avec le conflit au Kosovo. ↩
    26. L’idée est généreuse, mais je crois que la confusion qui en naîtrait serait préjudiciable aux Armées. ↩
    27. Il me semble qu’elle n’y a jamais été. ↩
    28. On peut ici que souligner la naïveté de l’auteur. Comme pour l’Union européenne, le Gouvernement de la France est un jeu d’acteurs et de positions. Qu’on le veuille ou non. ↩
    29. Propositions qui se rapprochent beaucoup de cette formation d’ « honnête homme » que l’auteur reproche à l’ENA, avec un caractère un brin université anglaise du XIXe siècle. ↩
  • Effets d’une Application Prolongée de la Loi Spéciale en 2027, par l’IGF (rapport de juillet 2026)

    Effets d’une Application Prolongée de la Loi Spéciale en 2027, par l’IGF (rapport de juillet 2026)

    Temps de lecture : 10 minutes.

    L’Inspection générale des finances (IGF) a remis un rapport au Premier ministre en juillet 2026 sur les éventuels risques inhérents à l’application prolongée d’une loi spéciale sur l’exercice 2027.

    Le constat est accablant :

    • Une loi spéciale serait inutile dans son objet, en ce qu’elle ne permettrait pas au futur gouvernement de disposer des latitudes pour fixer un budget au titre de 2027 dans un délai suffisant ;
    • Une loi spéciale serait désastreuse dans ses effets, en ce qu’elle priverait l’État de capacités d’agir et qu’elle nuirait à des politiques publiques et des secteurs économiques majeurs (Armées, Solidarités, Recherche…) ;
    • Enfin, une loi spéciale prolongée serait dangereuse, compte tenu de l’incertitude économique créée pour les acteurs de marché.

    La Possibilité d’une Loi Spéciale Jusqu’à la Sortie de l’Été

    Le Fonctionnement d’une Loi Spéciale Exceptionnelle

    Si le gouvernement choisit de ne pas recourir aux ordonnances après l’échec budgétaire1, une loi spéciale devrait être adoptée pour continuer de percevoir les impôts et pour recourir à l’emprunt.

    La loi spéciale est prise en application de l’article 47, alinéa 4, de la Constitution. Deux lois spéciales se sont succédé sur les exercices 2025 et 2026. Une nouvelle loi spéciale pour 2027 est donc de nouveau envisageable.

    La loi spéciale est ensuite déclinée en décrets de répartition, dont le total des crédits ne peut pas dépasser le montant des crédits ouverts lors de la dernière loi de finances. Toutefois, le pouvoir réglementaire est très contraint dans un contexte de loi spéciale. Seules les : « mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » peuvent être financées selon l’avis du Conseil d’État du 9 décembre 2024 sur l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances.

    « Le régime des services votés exclut ainsi toute nouvelle initiative ou nouvel engagement non indispensable à la continuité des services publics. »

    Cette loi est complétée par un arrêté du Premier ministre et des circulaires ministérielles. Cet ensemble fixe la doctrine applicable en distinguant notamment :

    • Les dépenses obligatoires, entendues comme nécessaires au fonctionnement des services publics et rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire ;
    • Les dépenses discrétionnaires : tout le reste, ce qui recouvre tous les nouveaux projets et les créations de poste.

    Cette doctrine s’applique à l’État et à tous les organismes financés en tout ou partie, directement ou non, par une subvention de l’État ou une taxe affectée.

    Il convient de relever que les dépenses de sécurité sociale et des collectivités locales sont relativement préservées2. Les premières étant des dépenses légales, tandis que les secondes disposent de l’autonomie financière.

    Le Scénario d’une Longue Loi Spéciale

    La première loi spéciale a été promulguée en 1979, après une censure du Conseil constitutionnel sur le projet de loi de finances. Deux autres lois spéciales sont ensuite intervenues, sur les exercices 2025 et 2026.

    Les trois précédentes lois spéciales ont duré moins de six semaines.

    Le dispositif de loi spéciale présente donc un caractère exceptionnel et précaire.

    Cependant, certaines personnalités politiques ont évoqué la possibilité de recourir à une nouvelle loi spéciale jusqu’à la nomination d’un nouveau gouvernement à l’issue de la campagne présidentielle et législative.

    Or, ce scénario est, en toute hypothèse, très peu opérationnel du fait du calendrier électoral et budgétaire :

    • L’élection présidentielle se tiendra les 18 avril et 2 mai 2027 ;
    • Les élections législatives devraient être organisées en juin.

    Deux possibilités s’offriraient alors au nouveau gouvernement :

    • Soit la reprise des discussions du projet de loi de finances initial pour 2027 (si le texte n’a pas été définitivement rejeté, et qu’il est au Sénat), ce qui permettrait un vote à l’été, mais sur un budget que les parlementaires auront donc inutilement rejeté (le prochain gouvernement ne pouvant élaborer son propre budget) ;
    • Soit le nouveau gouvernement choisit de réaliser son propre budget pour l’exercice 2027, mais celui-ci ne pourrait être voté qu’à fin novembre (et en imaginant que le futur gouvernement ait préparé avant sa prise de fonction les principaux arbitrages).

    La loi spéciale pourrait donc s’appliquer jusqu’à l’été, en cas de vote sur le texte initial du Gouvernement Lecornu, ou jusqu’à début décembre, en cas de nouveau texte budgétaire.

    Ce schéma permet de mesurer la durée nécessaire à la promulgation d’un texte en fonction des différentes hypothèses.
    Ce schéma permet de mesurer la durée nécessaire à la promulgation d’un texte en fonction des différentes hypothèses.

    L’Incapacité des Institutions à Gérer Simultanément une Loi Spéciale et Quatre Textes Budgétaires

    Par ailleurs, la mission exprime un doute sur la capacité des institutions publiques à mener de front les nombreux arbitrages liés à l’exécution de la loi spéciale, puis au vote de plusieurs textes budgétaires simultanément :

    • Les rapporteurs soulignent que les quelques semaines de loi spéciale en 2025 ont nécessité 49 réunions d’arbitrage au niveau du Premier ministre3 ;
    • Sur longue période et compte tenu des contraintes et des urgences propres à chaque ministre, ces arbitrages seront nécessairement beaucoup plus nombreux et énergivores ;
    • Enfin, l’administration (ministères et services du Premier ministre), le Conseil d’État, les instances consultatives et le Parlement devraient, chacun pour ce qui le concerne, préparer, auditionner, expertiser, discuter, voter et formaliser quatre textes budgétaires simultanément et dans des délais très contraints :
      • Le projet de loi de finances initial et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027 ;
      • Puis, les mêmes textes pour l’exercice 20284 ;
      • Tout en gérant les difficultés liées à l’exécution de la loi spéciale évoquée plus haut.

    Ce travail budgétaire nécessite déjà un nombre élevé de réunions (dont l’heure est souvent tardive…), afin de formaliser les arbitrages budgétaires et de décliner ceux-ci :

    • En trajectoires macroéconomiques,
    • En déclinaison comptable et budgétaire (des milliers de lignes d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour couvrir l’ensemble des programmes budgétaires),
    • Par des centaines de pages de rédaction légistique5 et
    • Des milliers de pages de documents d’accompagnement budgétaire (les « Jaunes » et « Bleus » évoqués ci-après, destinés aux parlementaires).

    Pour les rapporteurs, les 700 à 900 ETP consacrés à ces discussions budgétaires ne peuvent matériellement pas réaliser quatre exercices budgétaires simultanément sans encourir des risques forts de surcharge6.

     « Une loi de finances est un document juridique complexe, structuré en plusieurs parties et accompagné d’annexes obligatoires (les bleus), générales (les jaunes) et des documents de politique transversale. Ainsi, la loi de finances initiale 2026 est composée de 207 articles et plus de 200 documents annexés. »

    Un Effet Très Négatif sur les Finances Publiques

    La Loi Spéciale Empêcherait Toute Mesure de Redressement et Créerait un Choc Négatif sur l’Économie

    Selon la mission, l’absence de loi spéciale impliquerait une dégradation minimale de 0,5 point de produit intérieur brut (PIB) du déficit par rapport à 2026 et dégraderait la trajectoire pluriannuelle de finances publiques.

    Par ailleurs, cette modélisation ne prend pas en compte les externalités négatives qu’implique une absence de budget :

    • L’augmentation des taux d’intérêt pour l’État français, compte tenu de l’incertitude créée par l’absence de budget et de trajectoire de réduction des déficits budgétaires7 ;
    • La diminution de la croissance potentielle, par l’incertitude et l’atonie dans l’investissement public et la prudence des ménages et des entreprises.

    Enfin, et comme on l’a vu plus tôt, l’hypothèse du vote tardif d’un budget pour 2027 réduit les ajustements budgétaires du futur gouvernement à la portion restante de l’année8.

    La Loi Spéciale Priverait l’État de Capacités d’Action en Cas de Crise Majeure

    La loi spéciale contraint fortement les capacités d’action de l’État :

    Seules les mesures strictement nécessaires à la continuité de la vie de la Nation et inférieures au plafond figurant dans la loi spéciale pourraient être prises en charge. Étant rappelé que le pouvoir réglementaire ne peut réaliser des mouvements de crédits sous loi spéciale.

    Les inspecteurs généraux prennent l’exemple des crises récentes :

    • En cas de crise agricole, les dépenses de vaccination ou d’abattage peuvent être prises en charge, mais pas les aides aux entreprises (sauf à démontrer l’enjeu de continuité de la vie nationale) ;
    • En cas de nouvelle crise énergétique, l’État disposerait de très peu de marge de manœuvre9.

    Toutefois, c’est en situation de crise internationale avec des implications économiques graves, que l’incapacité de l’État à agir serait la plus préjudiciable. Un apport en garantie (pour un établissement bancaire en faillite, par exemple) est impossible en l’absence de loi de finances, comme une mobilisation importante du chômage partiel ou un soutien exceptionnel au système de santé. Dans un tel scénario, l’État ne pourrait pas agir pour contenir un choc majeur.

    Seuls des décrets d’avance non gagés (art. 13 de la LOLF) pourraient être signés, mais ils ne permettraient pas de financer les mesures évoquées au paragraphe précédent.

    Une crise internationale comme 2008 ou 2020 ne pourrait donc faire l’objet d’aucune gestion macroéconomique adaptée.

    Le Contexte Budgétaire et Économique est Déjà en Tension pour 2027

    Par ailleurs, les rapports soulignent également le risque porté par la conjugaison des incertitudes liées à l’absence de budget et à la présidentielle.

    « Alors que les périodes d’élection présidentielle sont déjà volatiles et que le contexte international est dégradé, l’ajout d’une absence de cadre budgétaire et d’une absence corrélative de maîtrise des comptes publics créerait une incertitude accrue pour les investisseurs, aux effets potentiellement très lourds sur les conditions de financement de l’État français. (…) Au-delà d’un renchérissement progressif des taux d’intérêt, une crise de confiance pourrait provoquer des tensions plus brutales sur les marchés, telles qu’une hausse rapide des taux souverains, une baisse de la demande lors des adjudications ou des difficultés à syndiquer de nouvelles émissions. »

    Il convient de préciser que l’émission de dettes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) atteint aussi des niveaux exceptionnels. L’ACOSS devrait emprunter 90 milliards d’euros sur les marchés en 2027, contre 65 milliards d’euros en 202610.

    Une incertitude sur la trajectoire budgétaire de la France interviendrait donc dans un contexte où la levée de dettes envisagée sur les marchés au titre de 2027 atteint des niveaux inédits.

    Les Impacts à Moyen Terme d’une Application Prolongée de la Loi Spéciale sur Certaines Politiques Sectorielles

    La mission a analysé plusieurs secteurs afin de mesurer les éventuels effets d’une application prolongée de la loi spéciale.

    L’un des secteurs qui présenterait le plus de difficultés serait celui de l’armement. En effet, les Armées bénéficient, dans un contexte international conflictuel, d’une hausse régulière de leurs ressources dans le but de renouveler les équipements et d’augmenter les capacités de production.

    Compte tenu du contexte juridique et de l’absence de crédits supplémentaires, des programmes majeurs ne pourraient pas être financés. En conséquence, les investissements des groupes français composant la base industrielle technologique et de défense seraient fortement contraints. Il est ici question de neuf grands groupes d’envergure mondiale et de 4 500 entreprises, pour 220 000 emplois directs et indirects.

    Le secteur du bâtiment serait également très pénalisé, dans un contexte déjà peu favorable. Près de 1,5 million d’emplois sont concernés. En effet, le secteur dépend de la commande publique pour 20 % de son chiffre d’affaires, tandis que les aides à la rénovation énergétique (discrétionnaires, donc non essentielles) ne pourraient pas être engagées et versées sur la période.

    Il en est de même pour financer des projets de recherche (du Commissariat à l’énergie atomique, du Centre national d’études spatiales, des universités…) ou verser des aides : à l’embauche d’un apprenti, aux associations, aux agriculteurs (hors PAC) et entreprises…

    Le secteur associatif, fortement bénéficiaires d’appels à projets et de volontaires du service civique, serait particulièrement pénalisé (notamment l’inclusion sociale, l’asile, l’emploi)11. Outre le public précaire qui pourrait ne pas bénéficier d’un accompagnement suffisant, c’est le travail de 1,8 million de salariés et 15 millions de bénévoles qui serait pour partie empêché.

    Les collectivités seront aussi contraintes par le plafonnement de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Par ailleurs, les dotations d’investissement de l’État ne pourraient pas être versées, comme certaines aides spécifiques aux collectivités territoriales ultramarines :

    • Soutien à la filière canne-sucre aux Antilles et à la Réunion (40 000 emplois concernés et 140 millions d’euros d’aide en 2026),
    • Le pacte de refondation économique et sociale de la Nouvelle Calédonie,
    • Les fonds exceptionnels d’investissement et de lutte contre les échouements massifs d’algues sargasses.

    Les Conséquences d’une Loi Spéciale pour l’État

    Enfin, la loi spéciale entrainerait d’importantes difficultés pour l’État. Compte tenu du plafonnement des dépenses de 2027 et des tendanciels de dépenses de certaines grandes masses budgétaires, le pilotage sera très contraint.

    À titre d’exemple :

    • Les dépenses de personnel devraient augmenter de 1,1 % ;
    • Les pensions de 1,3 % ;
    • Les dépenses sociales demeurent très dynamiques (7 % au titre de l’allocation adulte handicapé12, par exemple) ;
    • Tandis que le ministère des Armées serait confronté à une dynamique de dépenses en augmentation difficilement absorbable en loi spéciale13.

    Au total, la direction du budget prévoit :

    • Un tendanciel de dépenses (évolution spontanée de la dépense, hors mesures nouvelles) de 9 milliards d’euros pour 2027,
    • Auxquelles s’ajoutent 10 milliards d’euros de mesures nouvelles (6 milliards pouvant être juridiquement financés en services votés),
    • Tandis que 5 milliards de dépenses pourraient être interrompues en service votés14.

    En loi spéciale, l’État a donc une impasse budgétaire de 10 milliards d’euros pour l’exercice 2027.

    Une nouvelle fois : ces estimations sont faites à conditions égales de financement sur le marché. Alors qu’une hausse de 100 points du taux d’endettement15 entrainerait un coût supplémentaire au titre des charges de la dette de 5 milliards d’euros.

    À l’évidence, les trajectoires pluriannuelles envisagées pour les Armées et la Justice ne seraient pas exécutées, de même que les grands projets portés par l’État :

    • Préparation des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver 203016 ;
    • La ligne nouvelle Sud-Ouest (ligne Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax) ;
    • La construction de l’aéroport de Mayotte, qui concentre près de 40 % des investissements programmés sur le territoire d’ici 2031 ;
    • La rénovation de l’Opéra de Paris ;
    • La construction de deux nouveaux centres de rétention administrative sur 2027 ;
    • Le projet PariSanté Campus au Val-de-Grace ;
    • La construction de quinze milles places de détention (déjà évoqué au titre de la trajectoire pluriannuelle du ministère de la Justice).
    1. Le cas envisagé dans le rapport est celui de la loi spéciale, sur le fondement de l’article 47, alinéa 4, de la Constitution. Il existe toutefois d’autres possibilités : a) le vote favorable, b) la possibilité pour le Gouvernement d’engager sa responsabilité sur le fondement de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, c) enfin, la possibilité de mettre en vigueur le texte par ordonnance si celui-ci n’a pas été rejeté et qu’un délai de 70 jours s’est écoulé depuis le dépôt du projet de loi de finances, conformément à l’article 47 alinéa 3 du même texte. ↩
    2. À ceci près qu’il faut une autorisation en loi de finances pour que les organismes de sécurité sociale puissent emprunter. ↩
    3. Concrètement, ce sont donc près d’une dizaine de réunions d’arbitrages à préparer chaque semaine avec les services du Premier ministre, du ministre chargé du budget et des ministères dépensiers concernés entre les différents cabinets ministériels et le personnel d’administration centrale. ↩
    4. Par ailleurs, se poseraient des questions de calculs et de ratios, le projet de loi de finances ayant plusieurs agrégats construits sur le précédent texte. Tout ceci, sans parler de la loi de règlement à mi-année. ↩
    5. L’écriture technique de la loi. ↩
    6. Comment imaginer des équipes aujourd’hui très contraintes se dédoubler pour réaliser les deux exercices budgétaires en parallèle ? Il convient de rappeler que les programmes budgétaires reposent sur quelques individualités : à la direction du budget, au sein des directions financières des ministères et dans les cabinets ministériels. ↩
    7. Dans un contexte d’endettement massif, qui implique une très forte sensibilité au taux d’intérêt. ↩
    8. Conformément aux principes de non-rétroactivité de la norme et de sécurité juridique. ↩
    9. À titre d’illustration : les 406 millions d’euros d’aide versés en 2026 l’ont été avec des prérogatives réglementaires (annulations et ouvertures de crédits) fermées en loi spéciale. ↩
    10. Soit un total prévisionnel de 400 milliards d’euros. Pour rappel, le budget prévisionnel de l’État au titre de 2026 est de 460 milliards d’euros. ↩
    11. Seules les associations disposant d’un mandat de l’administration pour l’exercice d’une mission de service publique et de prérogatives de puissance publique pourraient continuer à percevoir des dotations de l’État pour leurs missions essentielles (hébergement d’urgence, notamment). ↩
    12. L’Allocation adulte handicapé est une dépense sociale assurée par l’État, non par la sécurité sociale. Il en est de même pour l’aide personnelle au logement (APL). ↩
    13. Cette dynamique a un effet d’entrainement sur le tendanciel de dépenses. Paradoxalement, les hausses de dépenses accordées l’année dernière pénaliseraient donc davantage la gestion du ministère en l’absence de loi de finances votée. ↩
    14. Dans le cadre des prérogatives réduites du pouvoir règlementaire en loi spéciale. ↩
    15. Cas récent généré par la présentation d’un budget fortement déficitaire par la Première ministre anglaise Liz Truss. ↩
    16. Un demi-milliard d’euros de dépenses d’infrastructures routières et ferroviaires est prévu, avec un début d’exécution qui envisagé en 2027. ↩
  • Le Déploiement de l’Intelligence Artificielle dans l’Administration, rapport de l’Inspection générale des finances, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale de l’administration

    Le Déploiement de l’Intelligence Artificielle dans l’Administration, rapport de l’Inspection générale des finances, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale de l’administration

    Temps de lecture : 10 minutes.

    En juillet dernier a été publié un petit rapport (mais aux longues annexes) sur l’intelligence artificielle (IA) dans les administrations, après quelques tergiversations du Gouvernement1.

    Le sujet est en effet brûlant et peut susciter des interprétations contrastées dans un contexte de campagne préélectorale. Le contenu du rapport est toutefois mesuré dans ses constats comme dans ses recommandations et peine (il me semble) à instiller une hauteur de vue sur ce qui constitue la grande rupture technologique du début du siècle.

    Le Déploiement de l’IA dans les Administrations Publiques

    Les Caractéristiques de l’IA Post-2010

    Pour les inspecteurs, la technologie d’intelligence artificielle (IA) connait un tournant majeur depuis le début des années 2010, avec l’apprentissage automatique (machine learning) et profond (deep learning). Ces avancées sont notamment liées à la disponibilité des données et à l’augmentation des puissances de calcul permettant le traitement de ces données.

    Parallèlement, les administrations, comme les entreprises privées, ont introduit des règles explicites et déterministes au sein de leurs systèmes d’information pour automatiser des tâches répétitives. Cependant, ces dispositifs (notamment de RPA2) sont peu performants s’agissant des documents non structurés (textes libres, documents non préformatés, etc.).

    La période récente est marquée par l’introduction d’une IA générative et surtout agentique, présentant la possibilité de traitements autonomes des tâches. Ainsi, la typologie de tâches automatisables s’élargit3.

    Source : Plexels, Markus Winkler
    Source : Plexels, Markus Winkler

    Pour les inspecteurs, deux propriétés fondamentales caractérisent l’IA contemporaine :

    • L’autonomie fonctionnelle : l’apprentissage autonome à partir de données4
    • La capacité de déduction : assise sur le système prédictif et la contextualisation permise par le traitement.

    Cependant, ces systèmes d’IA sont également classés dans le règlement européen sur l’IA comme « à haut risque », en particulier dans des politiques publiques sensibles : prestations sociales, systèmes éducatifs, ressources humaines…

    Le rôle de l’utilisateur est donc essentiel, en particulier dans l’analyse des résultats. Le modèle prédictif étant par nature générateur d’informations plausibles, mais inexactes.

    Il n’en demeure pas moins que l’introduction de l’IA pourrait dépasser la seule gestion de tâches administratives routinières et répétitives pour embarquer une relation avec les usagers multimodale et complète d’accompagnement.

    Des Exemples de Déploiements Réussis dans des Entreprises et Administrations

    En 2025, le secteur privé mondial a investi environ 1 800 milliards de dollars dans l’IA et devrait doubler cet investissement en 2027.

    Les usages les plus fréquents concernent le marketing et la relation client, ainsi que l’efficience opérationnelle des fonctions supports.

    Les exemples d’intégration réussis promeuvent un nouvel modèle de gestion de l’entreprise avec un plan stratégique dédié et une intégration générale de l’IA dans les processus et la gouvernance de l’entreprise.

    Les clés de la réussite sont : un pilotage stratégique (portage du PDG et du COMEX), des objectifs spécifiques et pluriannuels, des données disponibles, la formation des techniciens, commerciaux et managers, une démarche itérative d’expérimentation / industrialisation.

    Les entreprises gestionnaires d’importantes bases de données et avec des processus numériques déjà avancés sont les pionnières de l’intégration IA. Il s’agit principalement des secteurs technologiques, des médias, de la santé, de la banque et des assurances. Autrement dit, des secteurs déjà fortement numérisés et très concurrentiels5.

    S’agissant des administrations, les fonctions fiscales et les politiques sociales sont les plus concernées par les développements de solution IA dans les pays de l’OCDE.

    Les deux objectifs poursuivis par les administrations concernées sont :

    • L’efficience : automatisation, réduction des coûts, optimisation des processus et
    • La qualité de service : accompagnement, réduction des erreurs.

    En termes de souveraineté, la majorité des pays visent un contrôle des infrastructures et des données, sans développer d’outils autonomes, les technologies n’étant pas maîtrisées par les administrations6.

    Les Développements de Solutions IA dans les Administrations Françaises

    Les inspecteurs relèvent tout d’abord l’usage diffus et caché de l’IA par les agents publics, le « shadow IA ». Dans une étude du Syndicat national des directions générales des collectivités territoriales (SNDGCT) de septembre 2025, 40 % des agents de collectivités disent ainsi utiliser une ou des solutions personnelles d’IA dans leur travail.

    La sortie du « shadow IA » doit donc être une priorité. Pour ce faire, les inspecteurs recommandent :

    • L’établissement de chartes sur l’utilisation de l’IA au travail (protection des données, interprétation des résultats), en particulier s’agissant des solutions commerciales ;
    • La mise à disposition d’équipements IA généralistes et sécurisés pour les agents dans leur usage professionnel.

    S’agissant des solutions IA officiellement déployées au sein de l’État, la direction nationale du numérique (DINUM) identifie 141 produits relevant de 80 entités différentes. S’agissant des collectivités, la moitié des communes de plus de 3 500 habitants aurait initié au moins un projet IA en 2025. Dans la sphère sanitaire et sociale, France Travail semble être l’opérateur le plus avancé avec 68 cas d’usage IA début 2026, dont 27 déployés.

    D’une façon générale, l’adoption de l’IA par les administrations françaises est récente, voire très récente. La moitié des produits IA recensés par la DINUM début 2026 ont été lancés en 2024 ou 2025.

    Les trois grandes catégories de produits IA développés par les administrations :

    • La mise à disposition d’outil IA généralistes, de type GPT, permettant la recherche d’information, la synthèse, la rédaction de textes, la traduction et la production de comptes rendus ;
    • La création de solutions IA pour les fonctions supports, comme les achats, les affaires juridiques ou les ressources humaines. Leur objectif étant d’optimiser les processus et de faciliter les prises de décisions en structurant des flux d’information complexes ;
    • La troisième catégorie concerne l’application de l’IA à des métiers spécifiques : contrôle, relation usager, etc.

    À cet égard, les inspecteurs relèvent la grande décentralisation en matière de développement de solutions IA. La DINUM n’exerçant pas une gouvernance nationale sur le sujet.

    Au sein même des administrations, le sujet IA demeure un sujet technique, à la main des directions des systèmes d’informations, et n’est pas intégré dans une stratégie globale, avec un portage de la direction générale.

    En l’absence d’objectifs explicites, l’IA reste perçue comme un outil optionnel, dont les bénéfices sont diffus, non mesurés et donc non pilotables. D’ailleurs, les initiatives publiques françaises restent largement financées sur des enveloppes d’innovation ou de modernisation, insuffisantes pour absorber les coûts structurels d’un projet d’IA, ce qui conduit à une accumulation de POC techniquement réussis, mais budgétairement non soutenables. Or, la diffusion d’une IA régulée dans le public nécessite un changement de paradigme budgétaire, assimilant l’IA non à un investissement ponctuel, mais à une dépense récurrente.

    Pour les inspecteurs, l’action publique est pour partie une « industrie » de la donnée et de la norme7, elle dépend davantage que les entreprises des fonctions de « back-office ». Elle est donc plus exposée à une transformation de ses pratiques, même si les contraintes sont élevées : pression budgétaire et dette technique du fait du sous-investissement dans le numérique8, choix politiques, sensibilité des données et des usages.

    L’IA Comme Levier de Transformation et d’Efficience de la Gestion Publique

    La Difficulté d’Evaluer les Gains

    Les inspecteurs relèvent la difficulté à évaluer les gains susceptibles d’être générés par l’IA. De toute manière, il est de leur point de vue essentiel de dépasser cette approche de court-terme9 pour envisager le gain en termes d’efficacité des organisations publiques.

    Les inspecteurs comparent ensuite les différents travaux tendant à envisager l’impact économique de l’IA. Outre le gain de productivité et l’effet sur la croissance (variable selon les approches), les effets sont très différenciés en fonction des tâches exercées.

    En raisonnant par gradient (de 1, exposé partiellement à 4, une exposition quasiment complète)10, il ressort que :

    • 20 % des agents publics sont considérés comme exposés, dont plus des 2/3 (13 %) sont dans les catégories 3 et 4 ;
    • 23 % sont peu exposés,
    • 47 % ne sont pas exposés11 ;
    • Le reliquat est composé de militaires (non étudiés) et de professions non classifiées.

    Les Gains en Productivité et en Qualité Permis par l’IA

    Le gain des solutions généralistes est déjà évident, qu’il s’agisse de la rédaction de comptes rendus, de la génération de mails, de synthèses, de recherches simples, etc.

    Dans les fonctions support, déjà fortement exposées, des gains de 20 à 40 % sont possibles, sans changement des processus.

    • La direction des achats de l’État estime ainsi que certaines tâches peuvent être optimisées jusqu’à 60 % (sourcing, rédaction de documents contractuels, synthèse d’offres) ;
    • De manière similaire, la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers a mis à disposition de ses juristes un outil permettant de diviser par deux le temps de recherche documentaire ;
    • Des outils existent également en matière RH pour faciliter la rédaction de fiches de poste.

    En conséquence, la mission encourage les ministères à développer des outils communs et partagés.

    Dans les services déconcentrés, une solution d’IA a par ailleurs été mise à disposition des agents pour accélérer le traitement des suggestions et avis des usagers. Le bilan réalisé par la direction interministérielle de transformation publique (DITP) indique que cette solution d’IA a permis :

    • de diviser le délai de réponse moyen par six, en le faisant passer de 19 à 3 jours, et
    • d’augmenter la part d’usagers jugeant les réponses utiles, de 68 % avec la solution d’IA contre 57 % sans cette dernière.

    Auprès des agents publics, l’IA apporte également un gain de confort et de qualité de vie au travail en supprimant les tâches les plus chronophages (comme le préremplissage de formulaires, la vérification ou la synthèse de dossiers volumineux). Elle allège également certaines tâches dans un environnement normatif complexe

    Enfin, les inspecteurs évoquent assez étrangement l’IA comme un élément d’attractivité auprès des jeunes générations. Proposer de l’IA permettrait de rassurer les jeunes générations sur la capacité de l’employeur public à proposer un cadre de travail moderne et efficace12.

    Les Externalités Négatives

    Le premier obstacle au développement de l’IA est celui du coût. De 2023 à 2025, la DINUM a engagé 8,7 millions d’euros dans le développement de l’IA pour l’État. Ce qui est évidemment très modéré, mais les exemples d’investissements dans le secteur privé témoignent du risque de dérapage13.

    Par ailleurs, l’adoption de projets IA implique des coûts spécifiques, notamment par la maintenance, de la formation du personnel et surtout des enjeux de sécurité et de souveraineté.

    Les Conditions d’un Développement Réussi de l’IA dans les Administrations

    Le déploiement de l’IA dans les administrations publiques reste freiné par une puissance de calcul insuffisante, des systèmes d’information (SI) obsolètes et des initiatives éparses ayant conduit à une fragmentation des ressources et à une sous‑utilisation des capacités existantes.

    La mission invite à réfléchir posément au « make or buy » pour identifier les options possibles pour l’État. Par ailleurs, l’usage d’infrastructure interministérielle doit être privilégié pour assurer simultanément la souveraineté, la cybersécurité, la frugalité, le dimensionnement des modèles et leurs évolutions en fonction des besoins.

    Pour ce faire, elle invite la direction de la sécurité sociale pour les organismes de la sécurité sociale et la DINUM pour l’État à exercer une gouvernance contraignante sur les futurs développements afin de définir une architecture SI socle (sécurité, performance, souveraineté, évolutions).

    Source : Pexels, Pavel Danilyuk
    Source : Pexels, Pavel Danilyuk

    La Maitrise des Risques

    Les échecs documentés de systèmes d’IA publics montrent l’ampleur des risques opérationnels, juridiques et réputationnels en cas de déploiement insuffisamment maîtrisé.

    • En Espagne, le système MeQA a dû être retiré en quelques heures après des erreurs répétées dans l’autorisation de médicaments, générant interruption de service, coûts de remédiation et perte de confiance durable ;
    • Les Pays-Bas ont connu un scandale d’ampleur nationale avec SyRI, outil de lutte contre la fraude sociale jugé discriminatoire, puis interdit par la justice, entraînant enquêtes, indemnisations et contribuant à la démission du gouvernement ;
    • En Australie, le système automatisé de recouvrement « Robodebt » a généré des milliers de dettes infondées avant d’être jugé illégal ;
    • Aux États-Unis, l’algorithme COMPAS, utilisé pour évaluer le risque de récidive, a été reconnu comme biaisé, révélant les risques majeurs liés à des modèles opaques dans la décision publique.

    Pour se prémunir de telles dérives, les évaluations renforcées avant tout développement opérationnel sont incontournables et doivent être embarquées tout au long du cycle de vie du dispositif.

    Cette maitrise des risques suppose aussi une structuration institutionnelle pour guider les administrations et contrôler les pratiques.

    Il s’agit en particulier des autorités nationales ayant été désignées autorités de surveillance pour la mise en œuvre du Règlement européen sur l’intelligence artificielle :

    • La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL),
    • La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et
    • L’institut national pour l’évaluation et la sécurité de l’intelligence artificielle (INESIA), créé en 2025 et piloté par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et par la direction générale des entreprises (DGE).

    Une Politique Sociale Adaptée

    La politique sociale et notamment le dialogue social constituent une priorité pour les inspecteurs, afin d’inscrire les transformations dans un cadre stratégique, partagé et mobilisateur.

    La question de l’attractivité des métiers numériques et de l’élévation du niveau de compétence moyen des agents publics et de leurs managers est essentielle. La mission propose ainsi la mise à disposition de modules de formation dédiés.

    Enfin, une réflexion globale sur les conditions de travail, la charge mentale, l’autonomie professionnelle et les dynamiques collectives est incontournable14.

    Un Monitoring en Continu du Développement IA

    Pour conclure, les inspecteurs proposent une évaluation en continu :

    • Des modèles : leur performance technique, leur impact sur les processus opérationnels,
    • Des effets : sur les agents et la satisfaction des usagers ;
    • Des risques : avec un suivi fin des risques psychosociaux et de la gestion des compétences ;
    • Du budget : ce monitoring devant également garantir la soutenabilité opérationnelle et budgétaire des solutions déployées.
    1. Le rapport date d’avril 2026 et des discussions ont été relayées dans la presse s’agissant des hésitations du Gouvernement en la matière. ↩
    2. Automatisation robotisée des processus, ou en bon français : « robotic process automation ». ↩
    3. Mais les risques de mauvais traitement également. Une automatisation ratée peut rapidement devenir une catastrophe industrielle, à l’exemple des air bag Takata pour Toyota. ↩
    4. Apprentissage autonome, mais avec une exécution attendue comme conforme aux instructions de l’utilisateur (détermination des finalités). ↩
    5. La course à l’innovation étant un enjeu de survie pour les entreprises concernées. ↩
    6. Et il est improbable que les États parviennent à proposer des solutions compétitives, tant les innovations sont à la fois rapides et coûteuses à développer. Ce désarroi de l’État devant des innovations dont il n’a pas la maitrise semble s’être accéléré depuis la généralisation d’Internet. ↩
    7. L’urbanisation des systèmes d’informations de l’État (et de ses opérateurs) s’enrichit chaque année, comme les textes normatifs. Le tout, au service de politiques de plus en plus techniques, voire foisonnantes. ↩
    8. Les inspecteurs relèvent le caractère généralisé de ce sous-investissement parmi les administrations de l’OCDE. ↩
    9. Ce compromis a peut-être été difficile à écrire pour les inspecteurs généraux des finances co-rapporteurs (auquel cas, je les comprends !). ↩
    10. À partir des travaux de l’Organisation internationale du Travail, « Intelligence artificielle générative et emploi : révision 2025 », 2025. ↩
    11. Les inspecteurs relèvent toutefois que les enseignants sont classés dans cette catégorie, alors même que l’IA peut aider à préparer les matériaux pédagogiques, le programme et les évaluations. ↩
    12. Cet argument, pris isolément, sonne un peu comme une stratégie Potemkine. ↩
    13. Il s’agit probablement du point le plus sensible. Un investissement trop élevé pourrait être considéré comme une gabegie (en admettant celui-ci possible dans les contraintes budgétaires actuelles). Tandis que des investissements trop faibles révéleraient (dans l’interprétation inverse) du retard et un défaut de pilotage stratégique. ↩
    14. On sait que l’IA présente des risques en termes d’épuisement professionnel. ↩
  • Homo Juridicus, Essai sur la Fonction Anthropologique du Droit, par Alain Supiot (2005)

    Homo Juridicus, Essai sur la Fonction Anthropologique du Droit, par Alain Supiot (2005)

    Temps de lecture : 15 minutes

    Dans la catégorie des penseurs contemporains du droit, Alain Supiot tient évidemment une place importante.

    Spécialiste du droit du travail, l’un des droits les plus marqués par les mécanismes économiques et sociaux de pouvoir. D’abord enseignant à Poitiers, puis à Nantes, il termine sa carrière au Collège de France avec une chaire consacrée au droit social comparé.

    Ses ouvrages les plus remarqués sont les moins juridiques et les plus récents :

    • L’Esprit de Philadelphie. La justice sociale face au Marché total, publié en 2010 ;
    • La Gouvernance par les nombres en 2015.

    Dans son ouvrage Homo Juridicus, l’auteur essaie de démontrer en quoi la Loi comme le Contrat sont des notions purement occidentales, visant à concilier les dimensions biologiques et symboliques de l’Homme.

    L’auteur en revient donc à contester le caractère universel de ces instruments, comme la propension qu’ils peuvent avoir à porter une conception anthropologique totalitaire, niant les sociétés, les cultures… l’Héritage. En effet, Loi et Contrat sont par ailleurs intimement liés à la religion chrétienne, bien que ces dispositifs se prétendent aujourd’hui neutres.

    (Crédit image d’illustration principale : Plexels, Ekaterina Bolovtsova)

    L’Être Humain est un Héritier

    Pour l’auteur, l’être humain conjugue une dimension physique, biologique, et un univers symbolique, où se déploient les mots et les objets.

    La conjugaison de ces deux mondes (corporels et intellectuels) suppose une posture en équilibre.

    L’homme est un animal métaphysique « toujours menacé d’être emporté par le vertige de son imagination. »

    Ce concept d’héritage dans la définition de l’humain est directement inspiré de l’œuvre d’Hannah Arendt. Photographie : Barbara Niggl Radloff, CC BY-SA 4.0 Creative Commons.
    Ce concept d’héritage dans la définition de l’humain est directement inspiré de l’œuvre d’Hannah Arendt. Photographie : Barbara Niggl Radloff, CC BY-SA 4.0 Creative Commons.

    La Limite Symbolique

    Cette question symbolique est fondamentale pour Alain Supiot. Car, la question du sens ne peut être définie par la raison, en ce qu’elle dépasse notre entendement. Le sens de l’existence, des choses… est toujours un sens « posé », articulé à une culture1. Chaque individu inscrit son action dans un ordre existant, qu’il doit d’abord assimiler, avant d’éventuellement le contester.

    Sans une langue commune, les êtres humains ne pourraient pas se parler.

    L’œuvre scientifique ne peut donc pas pallier le besoin de sens de l’être humain. En effet, elle est focalisée sur le « comment » et délaisse le « pourquoi », qui n’est jamais rationnel.

    « L’homme ne naît pas rationnel, il le devient en accédant à un sens partagé avec les autres hommes. Chaque société humaine est ainsi à sa manière l’instituteur de la raison. »

    Par ailleurs, cet héritage porte une fonction anthropologique qui ne peut pas être réduite à une finalité uniquement politique ou économique2.

    La Limite Physique, ou Corporelle

    L’acceptation d’une finitude physique implique l’acceptation de trois limites biologiques pour l’auteur : la naissance, le sexe3 et la mort.

    Or, l’œuvre scientifique objective le corps. C’est même cette objectivation qui a permis le développement de la médecine et la marchandisation du travail.

    L’auteur en déduit une disparition du religieux au profit d’un « triple enchantement » scientiste selon lequel :

    • La science devient l’Instance du Vrai à l’échelle de l’univers4 ;
    • L’État est promu source toute-puissante, vivante et suprême des lois et
    • L’Homme définit seul sa fin, indépendamment de toute référence divine5.

    « Faute de Référence commune qui garantisse à chacun un sens et une place, chacun est pris au piège de l’autoréférence et n’a le choix qu’entre la solitude et la violence. L’homme devient alors un loup pour l’homme. »

    Le savant et le politique de Max Weber se distingue beaucoup des propos de l’auteur, en particulier sur la science. Le livre est magistral.
    Le savant et le politique de Max Weber se distingue beaucoup des propos de l’auteur, en particulier sur la science. Le livre est magistral.

    L’Imago Dei

    Pour l’auteur, ce triple enchaînement est l’œuvre d’une humanité se prenant pour Dieu (Imago Dei). Mais, paradoxalement, en niant sa part corporelle et en se dépouillant de son héritage symbolique6, cet humain disparaît dans sa dignité (selon l’auteur) pour ne devenir qu’une « unité de compte »7.

    Il s’ensuit, de manière assez habituelle dans ces pensées idéologiques, une contestation de la démocratie majoritaire :

    Cette quantification est la grande œuvre de la société occidentale, « où la Loi du Nombre a prévalu sur toute espèce de considération qualitative et aboutit à une conception purement arithmétique du principe majoritaire. »8

    Ce caractère quantitatif (« l’égalité pure ») implique aussi pour l’auteur le caractère « substituable » d’un homme vis-à-vis d’un autre, et, finalement, la lutte de tous contre tous9, pour l’affirmation de soi.

    La Nécessité de Maintenir des Interdits

    Le triple enchantement scientiste nie donc (pour l’auteur) notre finitude corporelle et évacue notre univers symbolique. Alain Supiot relève notamment :

    • L’évocation d’une humanité transcendant la distinction homme – femme,
    • La désinstitution de la maternité10,
    • La promotion de droits identiques aux parents pour les enfants,
    • Le remplacement de la filiation par le contrat…

    « La foi en un “avenir radieux” où nous serions affranchis de toute loi hors celles de la Science a été depuis deux siècles le ferment de la négation de l’Homme. Elle demeure aujourd’hui le ventre fécond de monstruosités inédites. L’horreur ne se répète pas, elle se renouvelle, si bien que les lignes Maginot de la mémoire ne suffisent pas à prévenir son retour. Il faut aussi maintenir solides les ficelles du Droit, sans lesquelles ni l’Homme ni la société ne peuvent tenir debout. »

    On peine à concevoir en quoi la neutralité du genre, la contraception ou le soin apporté aux droits des enfants engendreraient un nouveau nazisme…

    L’Empire de la Loi

    L’auteur distingue le Droit, de la Loi et du Contrat (que l’on examinera plus loin).

    Le droit est propre à la science juridique, tandis que la Loi est également affaire de religion et de science.

    L’Apparition du Légicentrisme

    Pour l’auteur, le légicentrisme est un phénomène à la fois purement occidental et très contemporain. Né au XVIIIᵉ siècle, ce système de pensée est le miroir du fonctionnement politique et économique européen.

    Le serment du jeu de paume, par David.
    Le serment du jeu de paume, par David.

    L’idée même de Loi suppose qu’une part de l’univers est connaissable et assimilable par l’être humain. La Loi divine d’abord, puis la loi scientifique.

    Progressivement, l’idée de lois de la nature a pris une dimension scientifique à mesure que l’État se distinguait de l’Église, le spirituel du temporel. Descartes écrit quarante ans après la naissance de la théorie de la souveraineté par Bodin. Il fallait l’un pour permettre l’autre.

    Coupée de sa racine religieuse, la Loi a libéré le désir de puissance de l’homme et un nouveau discours fondateur a été appelé à se substituer au précédent divin. Auguste Comte est à cet égard, celui qui s’est exprimé avec le plus de clarté sur le sujet11.

    « Face aux injustices de leur temps, Saint-Simon, Comte et Marx rêvaient d’une libération de l’humanité qui, après avoir jeté bas la divinité, trouverait dans les lois de la Science les moyens de s’affranchir du pouvoir des États. »

    Source : Jean-Pierre Dalbéra from Paris, France, CC BY 2.0 Creative Commons.
    Source : Jean-Pierre Dalbéra from Paris, France, CC BY 2.0 Creative Commons.

    La Loi Scientifique et le Totalitarisme

    Pour l’auteur, la solution scientifique aux problèmes de l’humanité s’est exprimée durant le XXᵉ siècle dans les « délires » totalitaires. L’un (la science) et l’autre (la destruction par la loi) étant indissociables12.

    La différence entre la Loi religieuse et la Loi scientifique est que la première envisage toujours l’Homme comme un Sujet (avec sa liberté et sa responsabilité, y compris dans la désobéissance), tandis que les lois scientifiques envisagent l’Homme comme objet (…). Dans un tel système, il n’y a plus de légalité ou d’illégalité, mais du normal et du pathologique.

    « La politique d’extermination conduite par les nazis n’a pas seulement consisté à supprimer des millions de femmes, d’hommes et d’enfants au nom de la lutte des races. Elle a aussi consisté à les dépouiller des différentes enveloppes juridiques qui en faisaient des sujets de droit : à leur ôter leur pleine capacité civile, à leur arracher leur état professionnel (et pas seulement leur profession), puis leur patrimoine (et pas seulement leurs biens), puis leur nationalité (en en faisant des apatrides), puis leur nom (en en faisant des numéros), c’est-à-dire à nier leur qualité d’être humain avant de leur ôter la vie. »

    La destruction des barrières juridiques (par le IIIᵉ Reich) visait à détruire le monde commun, hérité. En ce sens et pour Alain Supiot, il devient inconcevable de nier le fait que la technique juridique porte en elle une fin anthropologique. La Loi est un instrument qui n’est pas neutre.

    Ainsi, asseoir la loi sur une prétendue légitimité scientifique, à la place d’une Référence dogmatique13, gomme la notion de sujet, écarte celle de Justice ordinairement associée à la Loi et débouche sur « une science sans conscience (…) propre à justifier les entreprises les plus criminelles. »

    L’auteur évoque ensuite l’action économique comme portant en elle : « tous les germes de la conception totalitaire du Droit », dressant une continuité entre le libéralisme contemporain et le trafic négrier d’hier14. Il conclut ensuite par le fait que l’Union européenne est « le terrain idéal de ce processus de relativisation de la Loi dans un ordre juridique fondé sur l’idée de « marché unique » ».

    Le Contrat et l’Économicisme

    Un Phénomène une Nouvelle Fois Occidental

    Comme pour la Loi, le Contrat occupe une place centrale dans le monde juridique occidental, aussi bien dans le droit continental (codifié) que dans le droit anglo-saxon (jurisprudentiel).

    « Cette croyance dans la mission civilisatrice du contrat est l’un des plus puissants moteurs du Droit contemporain. Mais elle est aussi de facture étroitement occidentale, ainsi que le montre le Droit comparé, si l’on veut bien ne pas le réduire à l’étude de la Common Law et se tourner — ici encore — vers l’Orient, qui a toujours eu la vertu de désorienter l’Occident et de bousculer ses idées reçues15. »

    Pour l’auteur, l’idée qu’un contrat passé puisse lier pour l’avenir, quelles que soient les circonstances et l’éventuel préjudice causé par son exécution, est proprement occidentale. Elle tient à la puissance législatrice du Verbe, la faculté d’enfermer l’avenir dans des paroles.

    Cela tient aussi à l’écriture. Le signe chinois témoigne de la diversité du monde et se veut concret, réel. L’écriture alphabétique, au contraire, par l’économie des signes qu’elle implique, se veut infiniment plus abstraite16.

    Au Japon, par exemple, les actes (faits) comptent davantage que les contrats (mots). C’est ce que les Japonais appellent le Giri. Et, c’est aussi ce qui explique le très faible nombre d’avocats au Japon, par rapport aux États-Unis (respectivement 1 pour 300 contre 1 pour 10 000)17.

    Une Utilisation de l’Idée Contractuelle au Profit du Capitalisme

    Pour l’auteur, l’idée contractuelle s’est tellement imposée dans le monde juridique, qu’elle a donné naissance à une discipline et un mouvement : Law and Economics. Selon lui, cette discipline est le double du marxisme en ce qu’elle rapporte toute règle juridique à une détermination économique, mais, à la différence du marxisme, l’adhésion à cette idéologie est vécue sans esprit critique18.

    Comme beaucoup d’auteurs français, notamment dans les sciences sociales, la victoire de la pensée économique19 demeure aussi inexplicable qu’abominable.

    « Dans l’orchestration du thème de la “mondialisation”, la Science économique a conquis la position magistrale de discours fondateur de l’ordre universel, ne laissant en propre au Droit que la maigre partition des droits de l’Homme. »

    Le Contrat est Assis sur la Croyance en une Verticalité : Dieu, hier et l’État, aujourd’hui

    Pourtant cette victoire du Contrat est paradoxale pour Alain Supiot, en ce qu’elle est née d’un principe chrétien20.

    « C’est (…) parce qu’on a cru en l’existence d’un Dieu unique, qui voit tout, et face auquel nul ne doit jamais mentir, que la simple convention (le pacte nu) a ainsi fini par être identifiée au contrat. »

    Pour l’auteur, la dimension binaire et horizontale de l’échange ne saurait pas exister sans un Tiers vertical sous l’égide duquel se forment les contrats.

    « Nous sommes passés d’une culture religieuse où la parole du fidèle était placée sous l’égide de la loi divine, à une culture laïque où l’individu rationnel s’engage sous l’égide de l’État. »

    Le marché n’est pas une source spontanée de règles universelles, mais une construction institutionnelle dont la solidité dépend de ses bases juridiques et de l’ensemble plus vaste dans lequel il s’insère.

    Je vous renvoie ici aux travaux d’Ezra Suleiman.

    Or, pour l’auteur, le capitalisme sape justement cet ensemble juridique préexistant, notamment parce qu’il marchande la terre et le travail de l’homme, ce qui revient à considérer l’un et l’autre comme des marchandises21.

    Pour autant, cette conception universaliste est contredite dans les faits par la multiplication de principes d’ordre public (environnement, sécurité sociale, consommation, travail…), pour la plupart dictés par des institutions internationales dogmatiques et non démocratiques, féodalisant ainsi les États22.

    « La déréglementation du droit du travail23, d’un côté, et la généralisation des minimas sociaux, de l’autre, apparaissent ainsi comme les deux faces d’une même médaille où le travail figurerait comme chose débarrassée de la personne, libre à l’achat et à la vente. »

    Nous en arrivons donc à une forme d’hybridation de la Loi et du Contrat : d’une part, la Loi se bornerait à fixer des règles processuelles (de validité des contrats), d’autre part, les contrats eux-mêmes mutent et prennent de nouvelles formes dans une sorte de féodalisme global : sous-traitance, contrats cadre…

    L’Opposition entre le Droit Contractuel et le Droit Codifié

    « Le domaine de la foi est celui du qualitatif et de l’indémontrable ; il a été essentiellement l’affaire de la loi et de la délibération publique. Le domaine du calcul, du quantitatif, a été l’affaire du contrat et de la négociation. »

    La Métaphysique de la Loi

    Pour Alain Supiot, le Droit est au cœur des évolutions sociales et économiques. Il reflète l’état de la pensée du moment. La décentralisation anglo-saxonne a donné lieu à la common law et à Internet, tandis que la France incarne le droit codifié.

     « Le Droit et la technique participent d’une même culture et avancent d’un même pas. »

    Cette distinction entre droit codifié et common law renvoie à des éléments plus fondamentaux pour l’auteur. Le premier porterait en lui une métaphysique, tandis que le second se veut uniquement instrumental et débarrassé de toute notion supérieure24. Son principe vise seulement à entretenir un réseau, non une société.

    « D’une part, une conception transcendantale ou jusnaturaliste, qui voit dans le Droit l’expression de principes universels et intemporels, et, d’autre part, une conception positiviste et instrumentale, qui voit dans le Droit une pure technique, neutre en soi et vide de sens. »

    Hans Kelsen, qui s’est battu pour défendre le positivisme juridique et le droit constitutionnel. Source : Hubertl, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons
    Hans Kelsen, qui s’est battu pour défendre le positivisme juridique et le droit constitutionnel. Source : Hubertl, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons

    Mais, pour l’auteur, ce rêve de transparence et d’égalité porté par la common law porte une utopie, celle du contractualisme, entendu comme une forme de liberté complète pour l’individu.

    Cette utopie ignore la puissance structurante de l’État, que l’auteur qualifie de « Tiers structurant » ou « Tiers garant ». Ce faisant, l’être humain moderne se trouve confronté à une absence de limite et à une destruction du lien collectif. L’auteur y voit l’une des évolutions les plus notables du droit du travail : son individualisation progressive.

    La Substitution de la Gouvernance au Gouvernement

    L’invention de l’État est indissociable de la figure d’un Dieu laïcisé : « nous avons posé [le Prince] comme l’image de Dieu » disait Bodin — immortel, tout puissant et imposant sa Loi à ceux qui croient en Lui.

    La souveraineté procède ainsi de la croyance en une source unique du pouvoir.

    Cette souveraineté a toutefois reculé à compter du XXᵉ siècle. D’abord par une emprise de plus en plus forte du juge administratif. Ensuite, par une mutation de l’État en un État providence censé articuler l’individualisation progressive de l’individu et le maintien d’une forme d’interdépendance.

    Par ailleurs, l’auteur note un déclin de la centralisation (juridique), y compris en France, notamment par :

    • L’introduction d’accords collectifs pouvant déroger aux dispositions du droit du travail ;
    • L’émiettement de l’État en agences administratives indépendantes et sectorielles (l’auteur parle de « néocorporatisme ») ;
    • Le Parlementarisme rationalisé, qui contrevient à la primauté du Législateur sur l’Exécutif25 ;
    • Par l’essor général du contractualisme, aussi bien dans la sphère publique, qu’en droit social (notamment pour les bénéficiaires de minimas sociaux).

    Cette atteinte à la centralisation du Droit fait suite à un objectif d’instrumentalisation de l’État au nom des Lois de l’économie26.

    « La référence économique porte en elle tous les germes de la conception totalitaire qui réduit le Droit à un simple instrument de mise en œuvre des lois surhumaines censées s’imposer à tous. »

    Par le contrat, nous nous soumettons à des objectifs et l’atteinte ou non de ces objectifs nous objectivise nous-mêmes.

    Les Droits de l’Homme… Occidental

    Pour Alain Supiot, la notion de « droits de l’homme » est également chrétienne et occidentale.

    L’Homme y est considéré comme un sujet, protégé et assujetti à la Loi, mais aussi capable de se fixer à lui-même et pour lui-même (par le mécanisme de représentation démocratique) une Loi27.

    Cette unité de l’individu dans la conception des droits de l’Homme le rend en même temps unique et unitaire. Ce qui implique une notion de compétition égale.

    « Dans cette perspective, il n’est de droits qu’individuels. Toute règle est commuée en droits subjectifs : droits à la sécurité, à l’information, au respect de la vie privée, à la dignité, à l’enfant, au procès équitable, à la connaissance des origines, etc. On distribue les droits comme on distribuerait des armes, et ensuite que le meilleur gagne ! Ainsi débité en droits individuels, le Droit disparaît comme bien commun. »28

    Enfin, l’homme est une personne physique et juridique, un corps et une âme, comme le Christ.

    Ceci étant dit, il est évident pour l’auteur que cette conception de l’Homme n’est évidemment pas partagée dans toutes les autres grandes civilisations et ne peut donc déboucher que sur un nouveau « choc des civilisations ».

    En conséquence, la prétention des Droits de l’Homme a se vouloir universelle ne peut être qu’une nouvelle forme d’impérialisme29.

    L’auteur considère ainsi que la demande d’appliquer la Charia formulée par des élus turcs était acceptable et que l’arrêt (négatif) de la Cour européenne des droits de l’Homme30 en la matière « réduit à rien la riche histoire de la pensée juridique musulmane ».

    « C’est seulement lorsqu’on cesse de considérer les individus et les peuples comme des entités abstraites, et qu’on tient compte de ce qu’ils sont humainement, qu’on donne corps à l’égalité. À l’oublier, à traiter pareillement le fort et le faible, on court le risque de voir les faibles rejoindre les rangs des ennemis de légalité. »

    Autrement dit :

     « Le nihilisme juridique et le fanatisme religieux ne sont que les deux faces de cette même tentation et se nourrissent aujourd’hui l’un l’autre, laissant insatisfaite la créance de sens des générations montantes et ouvrant ainsi les vannes de la violence. Le Droit n’est pas l’expression d’une Vérité révélée par Dieu ou découverte par la Science ; il n’est pas davantage un simple outil qui pourrait se juger à l’aune de l’efficacité (efficace pour qui ?). Comme les instruments de mesure de la Melencolia de Dürer, il sert à approcher, sans jamais pouvoir l’atteindre, une représentation juste du monde. »

    1. La langue, la coutume, la religion, la loi, le rite… ↩
    2. Si l’on voit bien où l’auteur veut en venir, on peine toutefois à comprendre en quoi ce « sens » irrationnel doit concrètement interagir avec les sciences (y compris juridiques) rationnelles. ↩
    3. On y décèle une forme de conservatisme assez dangereuse, glissant vers la discrimination. ↩
    4. J’ai un peu du mal à comprendre le discours de l’auteur. En quoi la démarche scientifique, consistant à démontrer un argument que chacun peut vérifier, institue-t-elle cette méthode en « instance du vrai à l’échelle de l’univers » ? ↩
    5. Cela reviendrait-il à dire que le sécularisée et la laïcité sont des mauvaises choses ? ↩
    6. Croire à la véracité des raisonnements démontrés, considérer le droit positif étatique comme seule source juridique et se définir une fin indépendamment de Dieu… reviendraient à nier notre qualité d’homme ou femme. J’espère mal comprendre. ↩
    7. L’auteur tient en horreur le « calcul ». ↩
    8. C’est pourtant parce que : 1 = 1 que la voix de chacun est respectée et juridiquement validée. Il est étrange d’en appeler à de grands principes en broyant au passage un ciment aussi constitutif de nos droits et libertés qu’est l’égalité en dignité civique. ↩
    9. La « lutte de tous contre tous » définit pour l’auteur le nazisme, qu’il compare ensuite à la « concurrence généralisée à tous les domaines de la vie humaine (économique, sexuel, religieux, etc.). » Outre que le propos est difficile à lire sans tousser, il n’éclaire pas sur le système alternatif. Par quoi remplacer notre régime actuel de libertés contractuelles ? ↩
    10. L’auteur évoque ainsi le fait que certaines femmes souhaitent ainsi ne pas être mère. Les intéressées apprécieront. ↩
    11. Le positivisme est inséparable du dépassement scientifique. ↩
    12. Je ne vois pas une once de science dans les théories fumeuses du IIIᵉ Reich. ↩
    13. Le problème est que l’auteur ne présente jamais cette idée dogmatique. Soit qu’elle est pour lui trop évidente, ou alors que sa définition matérialiserait immédiatement le caractère clivant et peu opérationnel de ce genre de concept. Comme l’évoquait Hans Kelsen il y a un siècle, dès que l’on parle de droit naturel, les définitions se multiplient. Ce qui démontre bien son caractère peu scientifique. ↩
    14. Il demeure étonnant que le système de pensée libéral, fondé sur la défiance à l’égard d’un État central suspecté à chaque instant de dérive totalitaire puisse être lui-même… totalitaire. Étant rappelé par ailleurs que les droits individuels et collectifs sont les mieux définis et garantis dans les systèmes juridiques libéraux. ↩
    15. J’ai du mal à comprendre en quoi une création civilisationnelle serait contestable parce qu’elle n’est pas apparue ailleurs au même moment. Les chinois ont inventé la boussole et le monde entier l’utilise. C’est peu ou prou la même chose pour l’instrument contractuel aujourd’hui. ↩
    16. L’auteur évoque à plusieurs reprises le lien entre la réalité géographique, économique, sociale… et les théories inventées et mises en oeuvre (ce qui se rapproche un peu des concepts de Braudel). Selon lui, il fallait ainsi des grands navigateurs pour créer l’idée de gouvernement. Chacun jugera. ↩
    17. Mais le système juridique japonais tend à se rapprocher du système britannique, en précisant par ailleurs que le système juridique américain actuel a beaucoup évolué. La puissance du lawyer américain me semble être un fait majeur à compter des années cinquante et de l’ouverture progressive de l’économie américaine à la concurrence. ↩
    18. L’auteur parle d’un « émerveillement sans bornes » des nouveaux juristes vis-à-vis de cette matière. On peine à comprendre l’intérêt de l’insulte et du mépris, si ce n’est pour compenser la faiblesse de l’argumentation. Alain Supiot me semble frapper au marteau sur l’idéologie capitaliste et libérale, mais sans contre-proposition et de manière très théorique. ↩
    19. « Victoire » qui tient aussi à la facilité avec laquelle l’économie parvient à muter et à conjuguer ses savoirs avec d’autres matières, tandis que d’autres sciences sociales comme la sociologie, la philosophie ou le droit se démarquent, régulièrement, par une forme de conservatisme doctrinaire. ↩
    20. En 1212, la Glossa Ordinaria du décret de Gratien attribue ainsi une force juridique à l’obligation de respecter les conventions au nom du principe selon lequel un chrétien ne doit jamais mentir. ↩
    21. Ici encore, on peine à voir en quoi les modèles préexistants, assis essentiellement sur l’esclavage et le servage, étaient préférables. Je préfère mille fois vendre 40 heures de mon temps en échange de rémunérations, plutôt que de travailler sans contrat, donc sans droits. ↩
    22. Donc, même quand il y a des limites à ce principe contractuel qu’Alain Supiot déteste… ce n’est pas bien. ↩
    23. Cela me semble contredit par les faits, d’autant que le droit du travail français est par ailleurs l’un des plus couverts par les conventions collectives (tout en ayant les syndicats les plus faibles). À s’enfermer dans l’idéologie, l’auteur semble coupé du réel. ↩
    24. C’est oublié la très grande richesse des débats juridiques américains, sans commune mesure avec le quasi vide en la matière en France. ↩
    25. Et qui permet aux grands corps de l’État de « réunir entre leurs mains les plus hautes fonctions politiques, économiques et administratives. » ↩
    26. Cette instrumentalisation de l’État qu’il compare explicitement aux goulags soviétiques et camps d’exterminations nazis. ↩
    27. Cette absence de limite dans la définition de la Loi étant, pour l’auteur, une contradiction en soi. ↩
    28. L’auteur fait mine d’ignorer la liberté de la presse, le droit de croire (ou de ne pas croire), le droit de manifester, le droit de grève, le droit de pétition, le droit de se présenter à une élection… mais également la libre-concurrence elle-même, ainsi que la liberté du commerce et de l’industrie (activités, par essence, sociales). ↩
    29. Une nouvelle fois comparé au communisme et au nazisme. Comme si protéger les droits fondamentaux d’une personne à la dignité, la liberté d’aller et venir… pouvait être comparée à des meurtres de masse. ↩
    30. CEDH, 31 juillet 2001, Refah Partisi c/ Turquie.Chacun jugera, entre les appels aux meurtres des représentants de ce parti islamiste, de leur profondeur intellectuelle et humaniste. ↩
  • La Fonction Publique et les Agents Contractuels, Rapport de la Cour des comptes (2026)

    La Fonction Publique et les Agents Contractuels, Rapport de la Cour des comptes (2026)

    Temps de lecture : 17 minutes.

    La Cour des comptes a publié en juin 2026 un rapport intitulé : « La montée en puissance des agents contractuels : une fonction publique en mutation ».

    La Cour relève tout d’abord l’ampleur du phénomène de contractualisation à l’œuvre. Ainsi, de 2011 à 2024, le nombre d’agents contractuels a augmenté de 37 %, tandis que le nombre de fonctionnaires demeurait quasi stable (- 0,6 %). Les contractuels représentent désormais un agent sur quatre, soit 1,36 million d’agents.

    Pour autant, et selon la Cour, ce sujet ne fait pas l’objet de réflexions stratégiques à la hauteur des enjeux. La Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) n’a par exemple inscrit ce sujet parmi ses priorités qu’en début d’année 2026.

    La Cour émet enfin quatre recommandations, dont la portée est assez réduite. Les magistrats invitent ainsi l’administration à consolider ses données et à présenter davantage d’informations aux parlementaires lors du vote de la loi de finances. Elle propose ensuite de rappeler aux collectivités leurs obligations en matière de recrutements de contractuels. Enfin, elle invite les employeurs publics, et en particulier l’État, à la formalisation d’une stratégie d’emploi des contractuels.

    L’Essor de la Population de Contractuels Dans la Fonction Publique

    La Cour des comptes note en premier lieu que l’essor de la part et du nombre de contractuels concerne les trois versants de la fonction publique : l’État (FPE), les collectivités territoriales (FPT) et la santé et le médico-social (FPH).

    S’Agissant de la Population Totale

    Au 31 décembre 2023, l’État comptait 582 700 contractuels, soit 23 % de l’effectif total. De 2010 à 2022, la population de contractuels a augmenté de 46 %, tandis que la population de fonctionnaires a diminué de 2 % ;

    À la même date, les collectivités territoriales comptaient 510 200 agents contractuels, soit 26 % de leur effectif total. L’évolution de cette population se distingue de la FPE en ce qu’elle connaît un véritable essor depuis 2016.

    Enfin, fin 2023, la FPH comptait plus de 265 000 contractuels, soit 21 % des effectifs. L’évolution de cette population est marquée par une forme de plateau à compter de 2020 (politique de régularisation).

    Malgré les dynamiques à l’œuvre, il convient de relever le caractère historique du recrutement contractuel. Comme la Cour l’énonce elle-même, en 1969, la fonction publique comptait déjà, parmi ses 1,61 million d’agents publics, 23 % de non-titulaires.

    S’Agissant des Flux d’Entrée et de Sortie

    En 2023, près de 523 200 agents ont été recrutés et 468 100 agents sont sortis de la fonction publique. Soit un taux d’entrée de 9,6 % et de sortie de 8,6 %1.

    Parmi ces agents, les contractuels occupent une place très importante, par la durée généralement plus courte de leur période d’emploi.

    Les agents contractuels comptaient ainsi pour 77 % des entrées et 52 % des sorties sur 2023, alors qu’ils représentent seulement 23 % des effectifs.

    Par ailleurs, on observe des disparités territoriales en termes de recrutements :

    • Certaines régions, très attractives, sont essentiellement constituées de fonctionnaires comme la Corse, la Guadeloupe, la Bretagne, la Nouvelle-Aquitaine et l’Occitanie ;
    • Tandis que d’autres régions présentent une part de contractuels nettement plus élevée, signifiant les difficultés à recruter des fonctionnaires pour pourvoir aux emplois publics : Mayotte, La Réunion et l’Île-de-France.

    Qui Recrutent les Contractuels ?

    Dans la FPE, huit contractuels sur dix étaient employés par l’Éducation nationale2, qui occupe une place donc tout à fait singulière.

    En dehors de ce ministère, il existe principalement deux groupes :

    • Les ministères employant une part importante de contractuels (entre 6 000 et 9 000 agents contractuels) : Économie et Finances3, les Armées, la Justice, l’Agriculture et l’Intérieur ;
    • Les autres ministères, aux recrutements plus réduits (inférieurs à 2 600 agents contractuels).

    Toutefois, il existe également parmi ces ministères des situations disparates. Ainsi, dans les services du Premier ministre (SPM), plus d’un agent sur trois est contractuel (37 %). Dans les ministères chargés de l’Enseignement supérieur et de la Recherche ainsi que celui chargé de l’Agriculture, les taux d’emploi d’agents contractuels sont respectivement de 19 % et 22 %.

    Par ailleurs, s’il existe une prépondérance de contractuels dans les fonctions numériques, les emplois pourvus par les contractuels sont particulièrement vastes et concernent quasiment l’ensemble des filières de la FPE4.

    Dans la FPT, la répartition géographique est aussi très disparate, avec des régions attractives5 et moins attractives6, mais les besoins couverts sont plus souvent temporaires. Les filières technique, administrative et animation concentraient près des trois-quarts des contractuels de la FPT.

    Dans la FPH : les effectifs de contractuels ont moins augmenté sur la période récente. Il n’existe toutefois pas de vision précise sur les besoins pourvus et les situations semblent relativement contrastées entre établissements.

    À cet égard, et pour les établissements publics de santé, la Cour des comptes formule une recommandation visant à disposer d’une base de données centralisée intégrant différentes données d’activités et indicateurs en ressources humaines.

    Quelles sont les Caractéristiques des Contractuels ?

    Les contractuels sont d’abord, à 70 % (fin 2023), des femmes. Ce qui s’explique par certains recrutements, très genrés, comme celui d’AESH.

    Les contractuel(le)s sont aussi plus jeunes. En effet, leur moyenne d’âge est de 39 ans, contre une moyenne d’âge dans le secteur privé de 41 ans et de 47 ans pour les fonctionnaires. Néanmoins, la population de contractuels vieillit également. Un quart des contractuels de la FPE et de la FPT ont ainsi plus de 50 ans.

    Voir l’article des Légistes consacré au rapport de la Cour des comptes sur le vieillissement de la fonction publique.

    Les agents contractuels occupent relativement peu d’emplois de direction :

    – 4 % des emplois supérieurs dans la FPE et

    – 9,5 % des emplois fonctionnels dans la FPT.

    Enfin, leurs rémunérations sont plus basses, ce qui s’explique par leur moindre ancienneté et par les emplois occupés.

    Comparaison des salaires nets moyens par versant :

    • Dans la FPE : 2 204 euros pour les contractuels, contre 2 886 euros pour les fonctionnaires ;
    • Dans la FPT : 2 069 euros pour les contractuels, contre 2 254 euros pour les fonctionnaires ;
    • Dans la FPH : 2 135 euros pour les contractuels, contre 2 842 euros pour les fonctionnaires.

    Un Recours Subi Plutôt que Choisi aux Contractuels

    Le Palliatif au Manque d’Attractivité du Statut

    La Cour rappelle ses travaux sur le vieillissement de la FPE (lien précité vers l’article des Légistes) et le fait que le phénomène de vieillissement touche en particulier les catégories A et A+.

    Dans la filière administrative, le vieillissement est ainsi très marqué : les attachés d’administration, secrétaires administratifs et adjoints administratifs7 ont un âge moyen de 50 ans, les effectifs étant concentrés en haut de la pyramide des âges de leurs corps respectifs.

    La Cour rappelle que la baisse du chômage s’est accompagnée d’une baisse du nombre d’inscrits aux concours (article des Légistes sur « L’accès des jeunes à la fonction publique »), ce qui dégrade la qualité du recrutement, dans un contexte de dénatalité.

    Les constats sont similaires pour la FPT, le premier motif de recrutement de contractuels étant l’absence de fonctionnaires disponibles pour occuper l’emploi. La moitié des collectivités interrogée fin 2023 est en situation de tension :

    • À 59 % en matière de gestion administrative, d’affaires juridiques et de commande publique,
    • À 55 % en gestion budgétaire et financière et
    • À 52 % en gestion des ressources humaines.

    Ces tensions concernent 90 % des communes de plus de 50 000 habitants.

    Outre le caractère étendu des difficultés de recrutement, la moitié des collectivités interrogées déclare que les tensions de personnel affectent la continuité et la qualité des services rendus.

    Dans la FPH, les difficultés de recrutements ressortent comme couvrant quasiment l’intégralité des établissements (90 % selon l’enquête annuelle de la FHF de 2024). La psychiatrie, la gériatrie et les urgences sont les services les plus touchés par le manque de personnel.

    Pour pallier ces difficultés, les établissements incitent les praticiens à augmenter leur volume d’heures supplémentaires, recrutent des praticiens étrangers, notamment hors UE (les PADHUE8) et utilisent fortement l’intérim.

    Source : Pexels, Kerim Eveyik.
    Source : Pexels, Kerim Eveyik.

    Toutefois, les fonctions administratives sont également concernées par les difficultés de recrutement, les rémunérations des attachés d’administration hospitalière étant considérées comme trop peu attractives.

    Une Gestion des Contractuels Très Contraignante

    Le Recrutement

    Le processus de recrutement dans la FPE est très structuré9 et d’abord commun entre fonctionnaires et contractuels :

    • Publication sur le site « Choisir le Service Public » de la fiche de poste,
    • Entretiens de recrutement,
    • Élaboration de comptes rendus,
    • Information des candidats non retenus à l’issue du processus.

    Cependant, il se distingue ensuite par la procédure d’avis du contrôleur budgétaire et comptable ministériel sur le montant proposé de rémunération. Cette individualisation de la rémunération implique des coûts de gestion nettement plus élevés que pour les fonctionnaires.

    Le caractère non discriminant du recrutement est particulièrement important dans le recrutement de contractuels, afin d’éviter le favoritisme comme les discriminations. La DGAFP a diffusé un guide sur le sujet en 2025. En synthèse, la Cour considère les pratiques de la FPE comme solides.

    S’agissant de la FPT et de la FPH, les recrutements de contractuels sont plus souvent défaillants, notamment dans la description des fonctions (parfois imprécise) et les conditions d’emploi (besoin permanent ou non).

    Une « Carrière » Relativement Rigide

    Le contrat est quasi-systématiquement adossé à une période d’essai, qui peut être renouvelée par le recruteur public, dans des conditions analogues aux salariés de droit privé10.

    Une réévaluation triennale de la rémunération est obligatoire, elle constitue une forme de « glissement vieillesse technicité » pour la Cour11, dans des proportions variables entre les employeurs. Paradoxalement, l’absence de réévaluation possible avant trois ans rend aussi le contrat fragile pour les agents dotés de compétences rares12.

    Enfin, l’échéance des contrats nécessite un pilotage fin et de nouvelles négociations avec l’agent. En conséquence, le coût de gestion d’un recrutement et d’un renouvellement d’un contractuel est nettement plus élevé. À titre d’exemple, le ministère des Armées, considère le coût de gestion d’un contractuel comme deux à trois fois plus élevé que celui d’un fonctionnaire.

    Des Divergences Culturelles Entre Fonctionnaires et Contractuels

    La Cour note plusieurs zones de tension entre agents publics :

    • L’appropriation des règles déontologiques par les agents contractuels est plus difficile, en l’absence de formation préalable et d’un investissement pérenne auprès du nouvel employeur public.
    • L’individualisation de la rémunération provoque des difficultés relationnelles entre agents, que ces derniers soient fonctionnaires ou contractuels d’ailleurs13 ;
    • Les mobilités ascendantes des contractuels sont juridiquement plus faciles14, alors que les agents titulaires de catégorie B ou A n’ont accès qu’à des fonctions correspondantes à leur corps et leur grade. Les fonctions supérieures nécessitent le passage d’un concours ou examen professionnel15.
    • À l’inverse, les contractuels ont plus de difficultés pour évoluer sur des emplois similaires et souffrent du caractère précaire de leurs conditions d’emploi.
    • Enfin, le rapport à la hiérarchie et au travail produit est également différent pour des agents recrutés sur contrat court. Une forme de volatilité s’installe dans les services, préjudiciable à la continuité et à la qualité des prestations fournies.

    Un autre point, qui n’est pas évoqué par la Cour, tient aussi, il me semble, aux spécificités du système de carrière :

    • L’essentiel des fonctionnaires, en particulier pour l’État, est recruté par concours, ce qui suppose une compétition préparée pendant une à deux années.
    • S’ensuivent généralement une à deux années de formation dans une école dédiée, loin du domicile et avec des stages supposant par ailleurs des déplacements et des déménagements successifs.
    • Enfin, l’affectation sur le premier emploi, qui n’est que partiellement choisie16 et est le plus souvent corrélée à une durée minimale d’occupation, de deux à trois ans.

    Le parcours d’un fonctionnaire suppose donc une succession de compromis, d’adaptations, jusqu’à l’exercice d’une fonction ou d’une affectation géographique en cohérence avec ses choix initiaux. Par ailleurs, les parcours de carrière ascendants supposent des mobilités géographiques et professionnelles17. Le contractuel n’a, initialement, pas à produire un tel investissement.

    Des Effets Budgétaires Non Mesurés

    Il n’existe pas de données consolidées s’agissant de la FPE et de la FPH. En revanche, la Cour des comptes note une évolution des dépenses de rémunérations des contractuels très supérieure à celle des fonctionnaires pour la FPT.

    Ainsi, pour 2024 et dans la FPT, l’augmentation des dépenses de rémunérations brutes versées aux agents contractuels est près de trois fois supérieure à celle des titulaires, malgré des mesures identiques de revalorisation indiciaire.

    S’agissant de la FPH, la Cour s’est appuyée sur plusieurs rapports de CRC qui témoignent ici aussi d’une progression de la rémunération des contractuels nettement plus rapide que celle des fonctionnaires (deux fois plus vite en l’espèce).

    La dynamique des rémunérations des contractuels, prise globalement et individuellement, intervient en l’absence de normes d’encadrement et, partant, de maîtrise de leur évolution.

    En conséquence, la Cour recommande de distinguer pour la FPE dans les dépenses du titre 218, celles relevant des fonctionnaires et celles relevant des contractuels afin de disposer d’une information fiable sur l’évolution comparée des rémunérations.

    L’Intérêt de Recruter des Contractuels

    Ce point n’est pas spécifiquement évoqué par la Cour, il est pourtant essentiel.

    Outre les difficultés rencontrées par les recruteurs pour attirer et fidéliser des fonctionnaires, il convient de rappeler que le recours aux contractuels procure plusieurs avantages :

    • Un bassin de recrutements plus large que celui des seuls fonctionnaires ;
    • Une sélection sur les compétences (pas de recrutement subi du fait d’une demande de mobilité d’un fonctionnaire dont les compétences sont inadaptées au poste) ;
    • Une disponibilité plus rapide19 ;
    • Une gestion RH plus aisée en cas de difficulté avec la possibilité de mettre fin à l’emploi pendant la période d’évaluation, puis de ne pas renouveler le contrat ;
    • Inversement, si l’agent est compétent et bien rémunéré, le contrat permet de conserver plus longtemps l’agent, censé avoir candidaté sur un poste plus près de son domicile (alors que les fonctionnaires, notamment dans les zones en tension, cherchent plus souvent à rejoindre leur région d’origine ou la façade atlantique) ;
    • Enfin, le recrutement d’un contractuel présente souvent des coûts plus maîtrisés : une rémunération généralement plus faible20, des frais de cotisations retraite nettement moins élevés21.

    Les Pistes d’Évolution Envisagées par la Cour S’Agissant de l’Emploi des Contractuels dans la Fonction Publique

    Partie évidemment la plus intéressante.

    La Cour considère ce mouvement de développement de la contractualisation comme « probablement irréversible »22.

    À cet égard, elle note la faiblesse stratégique des DRH ministérielles, peu intéressées par une réflexion prospective sur le sujet, malgré l’ampleur des transformations23. Ce constat est aussi vrai pour la FPT et la FPH, même si la gestion décentralisée rend les constats généraux plus délicats.

    La Cour propose ensuite plusieurs scénarios d’évolution, en examinant toutes les possibilités, y compris les plus radicales.

    La Cour commence par les solutions les moins réalistes.

    La Distinction entre Fonction Régalienne et Non Régalienne

    Ce scénario réserverait la qualité de fonctionnaires aux seuls agents exerçant des fonctions régaliennes, en cohérence avec leurs obligations.

    Selon la Cour, sur les 5,7 millions d’agents publics :

    • Environ 700 000 assurent des missions strictement régaliennes : armées, police, gendarmerie, justice, affaires étrangères.
    • À ceux-ci s’ajoutent 2,8 millions d’agents assurant des services publics fondamentaux : Éducation, Santé, Solidarité, Culture.
    • Il reste 2,2 millions d’agents sur des fonctions d’administration ou de gestion.

    L’application de cette distinction reviendrait donc à ce que des millions de personnes et d’emplois basculent dans un régime contractuel. Tandis qu’à l’inverse, les contractuels sur des fonctions régaliennes ne pourraient plus exercer leurs fonctions.

    La Cour des comptes note ici la contradiction évidente entre le fait que les Armées ou la Gendarmerie recrutent massivement (et historiquement) sous contrat : l’intégralité des soldats du rang sont contractuels, 57 % des sous-officiers et 30 % des officiers.

    12 % des gendarmes sont sous contrat, c’est également le cas de 6 % des policiers et de 3 % des préfets.

    Pour les rapporteurs, l’usage du contrat dans les fonctions régaliennes présente de nombreux avantages et, inversement, la contractualisation pour tous les autres pans de la fonction publique ne présente pas en l’état d’intérêts évidents :

    • En gestion, elle suppose la négociation de dizaines de conventions collectives, une complexification des mobilités, un coût complet probablement supérieur ;
    • En termes d’attractivité, rien n’indique que la condition d’emploi de contractuels soit plus valorisée que celle statutaire24.

    La Fonctionnarisation de Tous les Agents Publics

    Hypothèse inverse, mais tout aussi compliquée.

    Si les arguments sont simples : un même cadre d’emploi pour tous. Son exécution est quasiment impossible, tant les besoins RH sont évolutifs, conjoncturels et… imprévisibles. La souplesse du recrutement contractuel semble incontournable.

    À cet égard, il n’y a jamais eu de modèle « pur » depuis 1945. Le principe d’un statut applicable uniquement aux fonctionnaires envisagé en 1946 (avec des exceptions) a ainsi été abandonné par la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

    Par ailleurs, et comme énoncé plus haut, certains ministères ont une politique de recrutements explicitement assise sur le contrat.

    L’Application du Droit du Travail à Tous les Agents Publics

    Solution encore plus radicale que la première et porteuse de nombreuses difficultés.

    Cette solution revient en effet à nier les spécificités des populations de fonctionnaires, notamment leurs sujétions.

    Par ailleurs, et comme évoqué dans le premier cas, il conviendrait alors de négocier de très nombreuses conventions collectives, ce qui rendrait la gestion nettement plus coûteuse25 et difficile, sans qu’un quelconque avantage ne puisse clairement être défini.

    La Cour des comptes envisage ensuite plusieurs autres pistes, qui peuvent être explorées simultanément.

    Maîtriser la Coexistence des Deux Populations

    La Cour des comptes considère que la priorité doit être de limiter le nombre d’agents en CDI. La généralisation de cet emploi entraînant une rupture d’égalité entre les agents, tant dans l’accès aux emplois, à la rémunération, qu’aux parcours de carrière26.

    Une piste pourrait être de fixer dans les lignes de gestion27 des principes d’organisation du recrutement, de la carrière et de la rémunération des agents contractuels (pour homogénéiser les situations). Il pourrait également être envisagé de fixer des ratios d’emplois contractuels par niveau ou fonction. L’objectif de ces ratios étant de réguler le nombre d’entrées et de sorties.

    Moderniser les Conditions d’Accès à la Fonction Publique et Assouplir les Contraintes Statutaires

    Une Refonte du Recrutement

    Le statut présente d’évidentes qualités, à commencer par les garanties offertes aux employeurs, comme aux agents, ainsi qu’une gestion relativement facile de la carrière de l’agent, compte tenu du caractère légal et réglementaire.

    Toutefois, la forte technicité de certains emplois, les besoins de compétences sociales et relationnelles, l’apprentissage continu… sont en décalage avec un recrutement initial et définitif par concours.

    La Cour des comptes souligne plusieurs avancées à cet égard :

    • La création d’un site de formation pour les attachés en région parisienne (dépendant de l’IRA de Lille), rapprochant d’importants besoins de recrutement du lieu de formation ;
    • La professionnalisation des concours et la réduction des délais entre la proclamation des résultats et l’entrée en formation ;
    • Des études en cours à la DGAFP sur la possibilité de détacher des contractuels dans un corps avant titularisation ou de prévoir des recrutements préalables par contrat ou en apprentissage (sur le modèle des gardiens de la paix).

    La Cour sollicite néanmoins l’étude de dispositifs supplémentaires, avec des concours dédiés aux apprentis, un troisième concours élargi, une nomination dans un grade d’avancement pour les candidats les plus expérimentés28.

    Les représentants de la FPT et de la FPH plaident pour une diminution du recrutement par concours au profit :

    • De recrutements sur titres, avec la mise en place de comités de sélection,
    • De l’abandon des recrutements par concours pour les métiers réglementés (déjà très en tension) et
    • De possibilités de titularisation allégées pour les contractuels, notamment au regard des évaluations formulées lors des entretiens annuels.

    De Nouvelles Perspectives de Carrière pour les Agents

    Pour les fonctionnaires, la Cour propose également de mieux valoriser les formations professionnelles certifiantes (avec des inscriptions sur liste d’aptitude) et de revoir les modalités de contingentement pour l’accès aux promotions internes.

    Pour les contractuels, de nouvelles garanties pourraient être offertes comme :

    • Une titularisation après trois ans (et non pas six) et une simplification du renouvellement sur le poste (sans mise en concurrence préalable) ;
    • Un assouplissement des règles de rupture du contrat ;
    • Un meilleur encadrement de la rémunération par l’instauration de grilles indiciaires spécifiques et des modalités de revalorisation harmonisées.

    Tendre Vers un Cadre de Gestion Commun aux Fonctionnaires et Contractuels

    L’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique vise à « promouvoir un dialogue social de qualité et de proximité en donnant les moyens aux acteurs de terrain de trouver les solutions collectives les plus adaptées aux enjeux des territoires et des services publics. »29

    Avant la publication de l’ordonnance de 2021, des accords au titre de l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et de la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations, avaient été conclus. Depuis février 2021, deux nouveaux accords sur la protection sociale complémentaire des agents de l’État et sur le télétravail ont été signés.

    La Cour invite donc les ministères à prolonger cette démarche afin de fixer des règles communes s’agissant des conditions d’emploi à l’ensemble des agents publics (contractuels et fonctionnaires).

    Elle envisage même la possibilité de supprimer les corps actuels pour un système de « cadres de fonctions » envisagé à partir de grandes filières professionnelles30, elles-mêmes découpées en niveaux. Dans ce cadre, les emplois seraient occupés indifféremment par des fonctionnaires ou des agents contractuels.

    1. Ce qui reste des taux relativement faibles par rapport au secteur privé, où le taux de sortie était en moyenne en 2019 de 129,9 % en 2019 selon l’INSEE dans son étude de 2020 consacré aux besoins de main-d’œuvre. En précisant cependant que la mobilité interne est nettement plus développée dans la sphère publique du fait de la taille généralement très importante des organisations. ↩
    2. La Cour des comptes ne précise pas le taux de contractuels employés par le ministère de l’Éducation nationale. Le rapport évoque d’abord une moyenne 26 % de contractuels, puis de 16 %. ↩
    3. Avec ici une singularité : l’administration centrale recrute plus de contractuels que l’administration déconcentrée et sur des catégories distinctes. Des A et A+ pour la première contre des B et des C pour la seconde. Ceci est particulièrement vrai pour certaines directions prestigieuses ou manifestant des besoins en compétences spécifiques comme dans le numérique ou la finance. Voir notamment les billets des Légistes consacrés à la direction générale des entreprises et à la direction du budget. ↩
    4. Les filières les plus représentatives témoignent de la diversité des fonctions occupées par les contractuels : le pilotage de politiques publiques, la relation à l’usager, les ressources humaines, l’enseignement et la formation, les interventions techniques et logistiques. ↩
    5. Guadeloupe, Corse et Provence-Alpes-Côte-d’Azur. ↩
    6. Réunion, Martinique, Île-de-France. ↩
    7. Respectivement de catégorie A, B et C. Les deux dernières catégories étant encore plus vieillissantes que la catégorie A. ↩
    8. « Praticien à Diplôme Hors Union Européenne », ce qui n’est pas sans poser des questions éthiques lorsque ces praticiens proviennent de pays où l’accès aux soins est plus difficile qu’en France. ↩
    9. Il se matérialise notamment par la constitution de bureaux RH spécialisés au sein des secrétariats généraux ministériels. ↩
    10. Étant précisé que les nouveaux fonctionnaires ont la qualité de stagiaire, avec une reconduction possible de la période de stage si l’administration le juge utile. L’objet et ses effets sont similaires à la période d’essai. ↩
    11. Au sens où les rémunérations des contractuels sont en moyenne revalorisées en fonction de l’expertise, de l’ancienneté, de l’inflation… ↩
    12. L’administration ne peut plus modifier la rémunération une fois celle-ci fixée. ↩
    13. Les grilles de rémunérations étant actualisées périodiquement, certains nouveaux contractuels peuvent être mieux ou moins bien payés à fonction et ancienneté égale. ↩
    14. En précisant cependant que cette liberté « juridique » est encore peu effective, tant les fonctionnaires prédominent dans les fonctions d’encadrement supérieur, comme on a pu le lire plus tôt. Cependant, dans de nombreuses directions d’administration centrale, en particulier dans les ministères économiques et financiers, des contractuels peuvent occuper des postes d’encadrement supérieur (souvent sans management) à leur sortie d’études quand des fonctionnaires d’une même formation initiale, mais ne relevant pas d’un corps de l’encadrement supérieur, ne peuvent y prétendre. ↩
    15. Par ailleurs, les taux de promotion aux concours sont assis sur les effectifs de fonctionnaires. Le recrutement de contrôle entraîne donc une baisse relative des opportunités pour les fonctionnaires. ↩
    16. Par ailleurs, elle fait suite à un classement après épreuves. ↩
    17. En particulier pour l’exercice de fonctions supérieures, notamment dans l’administration préfectorale, mais ce constat est vrai pour tous les métiers d’encadrement supérieur des services territoriaux et pour les fonctions en administration centrale. ↩
    18. Il s’agit des dépenses de personnels, souvent appelées « T2 ». ↩
    19. Les recrutements par concours sont généralement annuels ou bi-annuels, tandis que les vagues de mobilité sont souvent organisées périodiquement par les services ministériels, ce qui empêche une arrivée rapide du nouvel agent. ↩
    20. Même si la Cour des comptes note son évolution très rapide. ↩
    21. La Cour évoque le cas de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, avec, pour 1 euro de rémunérations brutes : 34 centimes de cotisations retraites pour un fonctionnaire contre 11 centimes pour un contractuel. Par ailleurs, cet écart ne cesse d’augmenter pour la FPE, la FPT et la FPH du fait, essentiellement, des déséquilibres démographiques de chacun des versants. ↩
    22. Selon ses estimations, la proportion de contractuels dans la fonction publique pourrait s’approcher du tiers en 2033. Il s’agit toutefois de projections particulièrement difficiles, compte tenu des choix politiques que seront appelés à faire les prochains gouvernements, à la fois en termes de volume de recrutements et de la répartition de ceux-ci entre fonctionnaires et contractuels. ↩
    23. Le cas de l’Éducation nationale est symptomatique : malgré des recrutements de contractuels extrêmement élevés, la réflexion présentée aux magistrats porte quasi-exclusivement sur le statut des enseignants. À l’évidence, cette doctrine de l’administration peut aussi s’expliquer par des raisons sociales, en défense du modèle du fonctionnaire-enseignant. ↩
    24. À l’exception du recrutement par concours et des mobilités statutaires, qui demeurent rigides, les difficultés liées au statut tiennent, il me semble, davantage à la pratique, plutôt qu’aux textes. Le Code général de la fonction publique ayant d’ailleurs tendance à se rapprocher, sur de nombreux aspects, du Code du travail. ↩
    25. Coûteuse en gestion administrative, mais évidemment aussi en rémunérations et avantages. Une négociation collective publique impliquerait des comparaisons entre les avantages accordés aux agents considérés et ceux applicables dans des branches du secteur privé. ↩
    26. Des deux points de vue : celui du contractuel, comme celui du fonctionnaire. ↩
    27. Article L. 413-1 du Code général de la fonction publique : « Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage de ressources humaines, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
      « Elles fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours des agents publics, sans préjudice du pouvoir général d’appréciation de l’autorité compétente en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général. » ↩
    28. Étrangement, ces propositions sont peu étayées et donc peu compréhensibles pour le lecteur. Le périmètre comme les attendus ne sont pas clairs. ↩
    29. Cette ordonnance a été déclinée dans la fonction publique d’État par un guide de la DGAFP. ↩
    30. Ces cadres de fonction seraient envisagés dans l’ensemble des trois versants de la fonction publique. Cette proposition est régulièrement évoquée en ce qu’elle faciliterait les mobilités et la gestion, tout en clarifiant (voire professionnalisant) les compétences attendues au sein de ces « cadres de fonction ». Voir notamment le Livre Blanc sur la fonction publique de 2008 (dit, « rapport Silicani »). ↩
  • Le Mal Français d’Alain Peyrefitte (1976)

    Le Mal Français d’Alain Peyrefitte (1976)

    Temps de lecture : 20 minutes.

    Alain Peyrefitte a été diplomate, écrivain (il siègera presque 23 ans à l’Académie française), homme politique. Il sera plusieurs fois ministre et député-maire, puis sénateur, pendant près de quatre décennies.

    Il a publié en 1976 l’un de ses ouvrages les plus connus1, Le mal français, vendu à près d’un million d’exemplaires.

    L’ouvrage se lit aisément malgré ses 500 pages et ses répétitions. L’auteur y dresse un bilan contrasté de son action ministérielle, et, au-delà, propose une synthèse riche sur les difficultés culturelles et organisationnelles françaises (notamment administratives) : le goût pour l’abstraction, la centralisation, la hiérarchie et la défiance.

    Si l’analyse proposée par l’auteur est séduisante et encore très actuelle, elle n’en est pas moins simpliste et généraliste. L’auteur incarne la figure de l’intellectuel français qu’il dénonce avec une représentation du monde systémique, très idéaliste et (il faut le dire) très négative. Ces références bibliographiques sont anciennes et, comme la majorité des ouvrages politiques de ce type, ne présentent aucun travail universitaire contemporain ou d’analyse de données comparative.

    Le Problème Français

    La France Souffre de son Organisation trop Centralisée et Hiérarchique

    Alain Peyrefitte est marqué par une forme d’autolimitation de la France et des Français, comme si le pays ne parvenait pas à dépasser des limites qu’il s’impose lui-même.

    « Quelle fatalité semble peser sur les Français ? Pourquoi le peuple des Croisades et de la Révolution, de Pascal et de Voltaire, ce peuple vif, généreux, doué, fournit-il si souvent le spectacle de ses divisions et de son impuissance ? Pourquoi, parmi les nations avancées d’Occident, compte-t-il les écoles d’ingénieurs les plus prestigieuses, et une industrie si longtemps retardataire, une balance technologique si constamment défavorable ? »

    L’auteur revient ensuite sur les grands traumatismes français et en premier lieu la défaite de 1940.

    Le général Charles de Gaulle avait évoqué dans ses premiers discours anglais la « supériorité mécanique » allemande. Or, l’histoire récente révèle toute la fausseté de cet argument. La France disposait de davantage de troupes mécanisées et d’avions que les Allemands, mais l’utilisation de ces moyens a été désastreuse2 :

    • La cavalerie blindée a été dispersée au sein de l’infanterie3 ;
    • L’aviation est restée à l’arrière du front, pour des tâches ponctuelles de reconnaissance et sans emploi offensif cohérent.

     « C’est l’organisation qui péchait ; ce sont les idées qui étaient fausses. »

     « Jamais défaite aussi lourde n’avait été moins inévitable. »

    Marc Bloch, évidemment. Source : BNF.
    Marc Bloch, évidemment. Source : BNF.

    Cette « étrange défaite » est liée à notre organisation défectueuse. Celle-ci est apparue excessivement centralisée, hiérarchisée, cloisonnée… aboutissant à une rigidité totalement inadaptée au réel4 et à un effondrement du pays aussi rapide qu’en 18705.

    Pour autant, l’importance de la résistance française (qui s’incarne également par le gaullisme) témoigne également d’une vitalité singulière. Pour l’auteur, seules la Yougoslavie, la Pologne et la Russie ont présenté une résistance similaire ou supérieure à celle de la France.

     « Toute la France est bien dans ce contraste de 1940. »

    La France et les Français Vivent Dans la Défiance

    À l’opposé du citoyen anglais (ou nordique), civique et tolérant, car confiant envers ses concitoyens, le Français est enserré dans un système hiérarchique qu’il juge par ailleurs injuste et qui corsète son existence6.

     « Le citoyen se sent entouré d’interdits et se replie sur ses activités routinières. S’il se libère, c’est par la critique, l’agressivité, parfois la révolte. »

    Pour asseoir son jugement sur une observation concrète de la défiance (et sur le conseil de René Le Senne), l’auteur est parti vivre une année à Corbara, en Corse, dans un village « chimiquement pur » en termes de défiance. Il y constate une hiérarchie étouffante, dans la vie villageoise et familiale, aboutissant à un modèle en « porc-épic » : refermé sur lui-même et dardant ses pics vers l’extérieur.

    Cette défiance a ceci de particulier en France qu’elle est généralisée :

    • Le Français est défiant envers son voisin, et plus encore envers les corps organisés : partis politiques, syndicats, élus, administration ;
    • En retour : les élus se méfient des électeurs comme de l’administration, les fonctionnaires des usagers, des politiques et des partenaires sociaux, etc.

    Ce que la Ve République a Révélé des Problèmes Français

    Les régimes d’assemblée de la IIIe et de la IVe République ont été critiqués dès Léon Gambetta. Puis, par Georges Clemenceau, Alexandre Millerand, Raymond Poincaré, André Tardieu, jusqu’à Pierre Pflimlin dans son discours devant l’Assemblée nationale de mai 1958. Ces textes, issus de compromis circonstanciels, n’ont réussi que partiellement à doter la France d’une représentation parlementaire solide, cohérente et efficace, y compris dans son articulation avec l’Exécutif.

    Raymond Poincaré incarne parfaitement cette volonté de présidentialiser le régime parlementaire
    Raymond Poincaré incarne parfaitement cette volonté de présidentialiser le régime parlementaire

    Le parlementarisme était toutefois fortement défendu par les partis de gauche (Parti socialiste et Parti radical), ces derniers craignant qu’un Exécutif fort se transforme infailliblement en un autoritarisme.

    Cependant, les différents échecs de la IIIe et de la IVe République donnèrent lieu au projet de réforme porté par Charles de Gaulle. Celui-ci ayant pour première mission de régler la question algérienne, et plus largement, de doter la France d’une constitution lui permettant d’affronter les défis majeurs, présents et à venir.

    « Asseoir les institutions, mettre fin à la guerre d’Algérie, achever la décolonisation, voilà ma tâche. Et puis je pourrai m’en aller. »

    Charles de Gaulle, à l’auteur

    Cependant, si cette transformation des rapports de force était probablement souhaitable pour éviter l’instabilité gouvernementale des régimes précédents, elle ne résout pas, voire aggrave, le travers français pour la centralisation. D’autant que le général de Gaulle, dans sa pratique du pouvoir, conçoit l’État comme « l’interprète unique de l’intérêt général », refusant par là toute légitimité à un autre acteur7.

    Les français sont obsédés par la question institutionnelle, mais le mal est plus profond. Même avec un pouvoir prétendument fort, le pays est régulièrement bloqué.

    L’auteur évoque les difficultés du pouvoir gaulliste a mettre en œuvre des réformes pourtant attendues en matière :

    • De la Sécurité sociale,
    • Du statut des agents publics,
    • De l’enseignement (notamment supérieur),
    • De la gestion de l’économie avec des rentes de situation qui demeurent8,
    • De la décentralisation.

     « Le substratum français reste à peu près intact, depuis trois siècles. La centralisation bureaucratique, les affirmations dogmatiques, l’esprit d’abstraction, le sectarisme manichéen. Le cloisonnement en castes hostiles. La passivité du citoyen, coupée de brusques révoltes. L’incompréhension de la croissance, le malthusianisme démographique et social. »

    La crise de mai 1968 est ainsi emblématique de ce couple maudit incarné par l’individu rebelle et l’État envahissant, mais faible. En cela, la Ve République n’a rien résolu du problème français : la centralisation, la hiérarchie et la défiance demeurent, alimentant un pouvoir toujours plus embolisé.

    Manifestation le 24 mai 1968. Source : Agence France Presse.
    Manifestation le 24 mai 1968. Source : Agence France Presse.

    Le Rôle de l’État dans la Concentration des Pouvoirs

    Une Main-Mise de l’État sur Tous les Aspects de la Vie des Gens

    L’auteur alterne différents points de vue pour exprimer cette mainmise de l’État.

    Celui-ci a d’abord été haut-fonctionnaire (ce qu’il évoque très peu), puis député (près de 14 ans), sénateur (4 ans) et plusieurs fois ministre (Justice, Culture et Environnement, Éducation nationale, Recherche… pour un total de près de 11 ans), avant d’avoir une longue carrière d’élu local : conseiller départemental de Seine-et-Marne (24 ans et demi) et maire de Provins (près de 32 ans).

    L’État est ainsi affublé de plusieurs défauts :

    • La centralisation (le « parisianisme ») ;
    • Le cloisonnement : par ministère, et au sein de ceux-ci, par matière ;
    • La bureaucratisation : le goût pour la continuité, la complexité et l’aversion au risque ;
    • La budgétisation : qui implique l’absence de stratégie de long terme ;
    • La coupure avec le monde économique, aussi bien du point de vue des idées que du mode de fonctionnement9 ;
    • Enfin, et surtout, la submersion devant l’avalanche de détails (souvent locaux) à gérer10.

    Plusieurs exemples sont évoqués par l’auteur, notamment celui des gueules grises, de la création de grands ensembles, des problèmes téléphoniques, de l’acheminement en eau… Systématiquement, la « captation technocratique » est soulignée par l’auteur, avec un mélange de complexité, d’irresponsabilité et de coupure avec les citoyens entretenu par des procédures anonymes et lointaines.

    « La centralisation législative et gouvernementale fait la force d’un pays ; la centralisation administrative fait sa faiblesse. »

    « Plus l’État étend son emprise, plus il diversifie les services ; et plus il compartimente. »

    Une Présidentialisation du Régime peu Efficace

    L’auteur rejoint ici l’opinion de Jean-François Revel sur le modèle présidentiel français (voir le billet des Légistes consacré à L’absolutisme inefficace)

    L’auteur oppose ici les conceptions gaullistes et pompidolienne à celles de la Nouvelle Société proposée par Jacques Chaban-Delmas, plus égalitaire.

    « Le patron, c’est moi. Ce que le général aura légué de meilleur à la France, c’est la prééminence du président. Laisser le pouvoir suprême repasser la Seine, permettre que les grandes décisions qui commandent l’avenir se prennent à Matignon et non à l’Élysée, cela voudrait dire à brève échéance que l’Assemblée reprendrait le dessus. On reviendrait au régime des partis et à l’instabilité ministérielle. Ce serait renouveler la mésaventure des débuts de la IIIᵉ République. Je ne serai ni Mac-Mahon, ni Jules Grévy. Je maintiendrai. »

    Georges Pompidou, à l’auteur

    Pour autant, l’auteur, notamment par son expérience politique nationale et locale révèle toutes les ambiguïtés d’un système ultra-centralisé et inefficace.

    Le seul présidentialisme que l’on imite est celui des potentats latino-américains.

    Un Processus de Décision Illisible et Opaque

    Le système hiérarchique est assis sur un va-et-vient permanent entre administration et cabinet ministériel. « Ceux qui savent ne décident pas ; ceux qui décident ne savent pas. »

    Par ailleurs, le processus de décision administrative est long et opaque, avec une grande diversité d’acteurs, si bien que personne ne sait qui décide quoi, ni même si la décision est prise. C’est paradoxalement les syndicats ou les médias qui informent les personnes intéressées des décisions prises.

    Ce processus implique une forme de déresponsabilisation et de fermeture, alors même que l’administration exerce un monopole et une capacité d’arbitrage11. Il n’est pas rare que l’administration se défausse de ses responsabilités auprès d’une autorité manifestement mal-placée pour régler le litige : « Ce n’est pas moi qui décide », « Si vous n’êtes pas content, écrivez au Ministre ».

    À l’inverse, et selon l’auteur, les ministres en sont rendus à signer des actes dont ils ignorent tout de la préparation, des enjeux informels et de leur portée12.

    « Le système bureaucratique est une hiérarchie autoritaire de droit, pervertie par une indiscipline de fait. Les bureaux disposent de l’anonymat, du nombre, de l’absence de toute sanction réelle. »

    Paradoxalement, ce trop-plein d’actes et de décisions implique le goût des cabinets ministériels pour le détail13, permettant au ministre et à son cabinet de peser sur des micro-sujets, nécessitant moins de travail et peu de confiance entre les acteurs.

    « Le temps passé à délivrer une affaire est inversement proportionnel au cube de son incidence budgétaire. »

    Une Nouvelle Symbiose Technocratique

    Pour l’auteur, le régime de 1958 a engendré une nouvelle forme de pouvoir technocratique avec une fusion entre les élus et les hauts fonctionnaires. Par ailleurs, les premiers sont de plus en plus issus de la haute fonction publique, ce qui entraine la politisation de celle-ci.

    Ce constat a notamment été développé dans deux articles des Légistes : La France, une République de Mandarins et Le démantèlement de l’État démocratique. Il demeure toutefois étonnant que ce fait soit dénoncé par un homme issu de la première promotion de l’École nationale d’administration, puis ministre et élu local.

    L’auteur évoque ainsi une grande « confusion », jusque dans la sémantique, l’État désignant en même temps le souverain et l’outil.

    Cette « confusion » s’exprime à plusieurs niveaux :

    • Par la confusion entre la qualité de chef d’État et de chef du gouvernement du Président de la République. Alain Peyrefitte évoque les deux lectures possibles de la Constitution :
      • le Premier ministre gouverne et le Président préside ;
      • le Président gouverne et le Premier ministre le représente au Parlement14 ;
    • Par la confusion entre les responsabilités du Parlement et de l’Exécutif, l’auteur estimant que l’Assemblée nationale a atteint « les limites du ridicule » dans le nouveau système du parlementarisme rationalisé, ne disposant même plus de son ordre du jour ;
    • Par la confusion entre les statuts d’élus et de fonctionnaires, le statut de la formation publique permettant d’exercer des mandats politiques avant de reprendre des fonctions d’exécution (ce qui est impensable ailleurs, selon l’auteur) ;
    • Par la confusion des mandats électifs enfin (le cumul), qui implique pour l’auteur un accaparement démocratique par une minorité de professionnels de la politique et une forme de perte de contrôle du pouvoir politique au profit de la technocratie, le nombre de mandats ne permettant pas une exécution normale des fonctions15.

    On s’obstine à construire des édifices constitutionnels qui chargent la poutre et sapent la base.

    Cette confusion symbiotique est aussi géographique. « L’État est parisien, comme la Cour était versaillaise. » L’auteur évoque un microclimat parisien dans lequel baignent toutes les élites politiques et administratives.

    « Si la France a souvent le sentiment d’être fragile, et s’il lui arrive d’avoir le vertige — c’est que son centre est une toupie. »

    Une jolie toupie. Source : Pexels, Mikhail Nilov.
    Une jolie toupie. Source : Pexels, Mikhail Nilov.

    C’est aussi cette centralisation unitaire qui implique, en retour, un contrepouvoir tout aussi global et absolu. Le « tout ou rien ». Une opposition idéologique et abstraite, imaginée de manière centralisée et proposant le remplacement d’un modèle unitaire et autoritaire par un autre (l’auteur évoque ici la gauche et le communisme).

    Les Sources Historiques du Mal Français (et Latin)

    L’Absolutisme Monarchique

    Le roi Louis XIV ne faisait respecter la France qu’en la faisant haïr.

    Avec le Roi Soleil, l’économie, la politique et la société sont déjà toutes centralisées (à Versailles).

    La supériorité que Louis XIII avait construite avec Richelieu n’était plus qu’une mise en scène. Commence ici, pour l’auteur, le long déclin relatif de la France :

    • Une fiscalité écrasante pour financer des dépenses somptuaires et des conflits armés incessants ;
    • Des élites stérilisées par un esprit de Cour, des préjugés nobiliaires sur l’activité marchande et manuelle ;
    • Un refus de la concurrence au profit de rentes publiques.

    « Un pays peut rayonner longtemps après que la source de sa prospérité s’est tarie, comme une étoile éteinte dont la lumière parvient toujours. L’Europe du XVIIIᵉ siècle porte l’empreinte de la France. Jusqu’à la Révolution, aucune autre nation européenne, Russie comprise, n’est aussi peuplée. Le français supplante le latin comme langue internationale. La France est de taille à tenir tête à tous les pays d’Europe réunis. »

    Source : Pexels, Tristanw19
    Source : Pexels, Tristanw19

    Le jardin à la française incarne à l’extrême ce goût pour l’ordre, l’immobilité, l’artificialité et l’effort inutile (donc le mépris pour les mécanismes de marché).

    Le Refus des Libertés Économiques

    Après avoir aboli toutes les libertés locales, la monarchie absolue initie un système mercantiliste et centralisé de contrôle de l’économie.

    Ce système néfaste est incarné par un homme : Colbert. Celui-ci décide de tout, contrôle tout et refuse même aux marchands la possibilité de créer des entreprises au profit de compagnies royales. Cette omniprésence de l’État présente un double effet : la prévarication et l’aboulie économique.

    Pour autant, l’historiographie valorise cette apparence de puissance16. Il est ainsi symptomatique pour l’auteur que les deux périodes de développements économiques les plus significatives soient celles de monarques particulièrement décriés : Louis XV et Napoléon III.

    Ces mêmes lourdeurs se retrouveront au XXᵉ siècle, la production industrielle de 1929 n’étant dépassée que dans les années 1950.

    « En trois siècles, la France s’est tant bien que mal dotée d’usines, mais elle n’a pas acquis la mentalité qui leur aurait permis de prospérer ; elle a boudé le grand négoce ; elle a mené sa politique monétaire à contresens de l’évolution économique ; elle n’a connu que des sursauts sans lendemain. Elle s’est trouvée, en longue période, accélérée par si peu de moteurs, ou ralentie par tant de freins, qu’elle a connu une industrialisation sans révolution industrielle. »

    Le Malthusianisme Démographique

    Pour l’auteur, le déclin démographique tient son origine au milieu du XVIIIᵉ siècle, mais il se poursuit jusqu’à aujourd’hui.

    Alors que la France comptait environ 20 millions d’habitants en 175017, elle en compte 36 millions en 1850, puis 40 millions en 1946.

    La croissance démographique de la fin du XXᵉ siècle est essentiellement due à l’immigration et à l’allongement de l’espérance de vie.

    Cet effondrement démographique (relatif) est particulièrement sensible lorsqu’il est rapproché des pays voisins de la France et de son potentiel territorial.

    De 1640 à 1940, la France a vu sa densité passer de 40 à 75 habitants au km², contre de 20 à 220 pour la Grande Bretagne18.

    Si nous avions la densité de l’Allemagne de l’Ouest, nous serions 135 millions d’habitants (en 1970).

    À partir de 1800, tous les « petits » États qui ne représentaient jamais que le tiers de la population française nous dépassent :

    – L’Autriche Hongrie en 1830,

    – L’Allemagne en 1860,

    – Les États-Unis en 1870,

    – La Grande-Bretagne et le Japon au début du siècle,

    – L’Italie en 1930.

    « Dans une société en expansion, prospérité et fécondité sont sœurs. »

    La France paie ici un centralisme économique dégradant ses capacités et impliquant des disettes tardives par rapport aux autres pays occidentaux.

    La Décadence Latine

    Les sœurs latines (Italie, Espagne, Portugal, France) ont dominé une partie des temps modernes et conquis le monde, notamment par la pensée chrétienne, qui valorise le travail, la confiance en son prochain et se révèle être une religion fondamentalement individualiste, intime19.

    Mais, inexorablement, ces puissances semblent avoir laissé la main au monde anglo-saxon à compter du XVIIᵉ siècle.

    Malgré une avancée technologique impressionnante, une hardiesse dans l’exécution, une fascination pour la découverte, l’Espagne et le Portugal sont contaminés par la « paresse espagnole ». Le goût pour le luxe, le dédain de l’économie productive au profit d’une logique extractive et une forme de sclérose dogmatique20 et hiérarchique du christianisme.

    La Contre-Réforme du XVIᵉ siècle « pousse à l’extrême l’esprit de système, l’unitarisme romain. » Le catholicisme devient une copie du système impérial romain.

    Les bureaucraties centralisatrices apparaissent. La première en Espagne avec Philippe II. Emmanuel Philibert en Savoie et au Piémont, Côme Iᵉʳ en Toscane, les Gonzagues à Mantoue, le Conseil des Dix à Venise…

    Ce faisant, ce sont aussi les colonies latines qui sont contaminées par cette logique économique stérilisante.

    « Les descendants des conquistadores et le clergé sont restés les maîtres de sociétés toujours aussi hiérarchisées, aussi soumises à l’ordre dogmatique, aussi enclines à osciller entre la dictature de l’immobilisme et celle de la révolution. »

    Une organisation hiérarchique suppose que le changement soit fait d’un bloc, dans l’ensemble, autant dire qu’il ne se réalise jamais.

    Le Dynamisme Anglo-Saxon

    L’Envol Historique des Sociétés Réformées

    L’auteur évoque les propos d’un autonomiste Breton :

    « La Bretagne est aussi grande que la Hollande. Au moment de notre annexion, elle était même beaucoup plus peuplée. Maintenant, elle est cinq fois moins peuplée et dix fois moins riche. Voilà ce que nous a apporté la France. »

    Cette situation est toutefois, pour l’auteur, généralisable à l’ensemble des régions françaises, à l’exception de l’Île-de-France.

    Inversement, l’Angleterre21, les Pays-Bas, les États-Unis (y compris dans l’opposition nord-sud) ou la Suisse (avec des différences si marquées entre les cantons) démontrent la supériorité du modèle ouvert et de la culture entrepreneuriale protestante qui mélange la tolérance aux inégalités économiques et le goût pour la frugalité et le travail. Ce que Max Weber (cité par l’auteur) qualifie d’« éthique protestante »22.

    « Le caractère d’une nation, sa culture, voilà qui fonde des différences si frappantes et si durables. »

    Jusqu’au XVIᵉ siècle, la religion chrétienne était ambivalente. La Réforme élimine l’autorité césarienne, alors que la Contre-Réforme renforce la tendance répressive et l’inspiration autoritaire romaine.

    En France, même après l’Édit de Nantes, les grands commerçants et banquiers sont protestants (ou juifs) : Barthelemy Herwarth, John Law puis Jacques Necker. Toutes les grandes banques contemporaines ont été fondées par des protestants (ou des juifs) : Schlumberger, Hottinguer, Neuflize, Mallet, Vernes…

    Cette surreprésentation se retrouve dans les pans de la vie économique et administrative : Inspection générale des Finances, Cour des comptes, diplomatie…

    Karl Marx a identifié deux facteurs au développement économique : le capital et le travail. Max Weber a ajouté la culture. Et, ce tiers facteur semble être plus décisif que les deux autres.

    Les « Hormones du Développement »

    Pour l’auteur, plusieurs éléments sont majeurs dans le succès des sociétés réformées :

    • Le polycentrisme23, que l’auteur juge plus important et déterminant que la religion ;
    • L’autonomie responsable, qui suppose la confiance envers le prochain ;
    • L’esprit d’investissement : mélange entre effort individuel, maitrise de soi et refus de l’ostentation et
    • Une conception du marché comme garant des libertés et des droits des citoyens24.

    « On croit souvent que le libéralisme économique implique que l’État n’intervienne pas. C’est le contraire qui est vrai. La logique de l’économie de marché veut que l’État soit assez fort pour imposer la concurrence. La plus grande faiblesse du dirigisme, allié à un régime politique libéral, est de pervertir la concurrence. Les groupes de pression — patronaux, ouvriers, politiques — exercent avec succès le chantage sur l’État, par l’intermédiaire duquel les lois du marché sont tournées. »

    Cette théorie associant la force de l’État au succès du mécanisme de marché est également celle portée par Ezra Suleiman. Voir le billet des Légistes sur Le démantèlement de l’État démocratique.

    L’Ambiguïté Française

    La France est la fille aînée de l’Église, mais elle est gallicane. Elle n’a pas eu l’Inquisition, mais une guerre de religion aboutissant à l’intronisation de Henri IV, un huguenot converti. La centralisation monarchique n’est d’abord pas complète et laisse de larges pans de liberté à certaines villes et provinces.

    Toutefois, à la différence de tous les autres pays, protestants ou catholiques, elle se distingue par la sacralité que recouvre le pouvoir monarchique.

     « Seul le Royaume de France a divinisé sa monarchie, et par elle, son État. »

    Cette divinisation est notamment l’œuvre des légistes, comme Guillaume de Nogaret sous Philippe le Bel, en s’inspirant du Bas Empire Justinien : l’ordre, la centralisation, l’homogénéisation. Cette divinisation s’incarne par la création d’un ordre : les fonctionnaires étant les nouveaux clercs25. Il est attendu d’eux un désintéressement, un dévouement et une forme d’ascétisme et de discrétion26.

    Ainsi, après la révocation de l’Édit de Nantes et la suppression des dernières cités protestantes indépendantes27, l’autorité royale est désormais sans concurrence, paralysant toute force sociale concurrente pour de longs siècles.

    Richelieu au siège de La Rochelle par Henri-Paul Motte.
    Richelieu au siège de La Rochelle par Henri-Paul Motte.

    Le paradoxe est que l’on a prétendu ne plus pouvoir souffrir le despotisme du Roi, alors qu’il aurait fallu incriminer la centralisation de la royauté.

    Les pouvoirs politiques et les régimes passent ; la centralisation et le contrôle étatique sont toujours plus forts, tandis que la société civile continue de s’assécher.

    « À force d’absorber en elle toutes les initiatives individuelles, l’autorité a fini par tarir les sources de la spontanéité. »

    L’un des autres effets de cette omniprésence de l’autorité étatique est le mécanisme régulier de défoulement. En l’absence de soupape démocratique, s’installe un esprit de rébellion, une coalition « des contres », prompt à se mobiliser de manière sporadique, mais dangereuse.

    La France est le pays de l’absolutisme et des barricades. Du césarisme et de la Gaule. De l’ordre et de l’individualisme.

    Le « Prochain Septennat » et les Propositions de l’Auteur

    La société française est donc hétérogène, à la fois libérale et autoritaire.

    Par ailleurs, les actions systémiques ont toujours des effets imprévisibles — l’auteur évoque à cet égard le pays de Serendip d’Horace Walpole, mais également les échecs successifs des transformations libérales de 1848, 1868 et des essais de la IIIe République.

    En 1973, devenu ministre des réformes administratives du gouvernement Pompidou28, il commande trois enquêtes dans trois départements :

    • La première dans l’Hérault est réalisée par Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig,
    • La deuxième dans l’Allier est confiée à la CEGOS29 et
    • La troisième dans la Somme est confiée à la COFRECMA30, avec Élie Sultan.

    S’ensuivront un travail de chambre animé par des groupes de travail de haut niveau31.

    En février 1974, il présente au Premier ministre son projet de réforme32 :

    • La création de 3 000 districts chargés des fonctions administratives locales (collecte fiscale et gestion des services publics), les maires continuant leur travail politique de représentation des intérêts locaux ;
    • L’élection des conseillers départementaux au suffrage universel et la constitution de régions33, composées exclusivement desdits élus départementaux avec une présidence tournante par département. L’objectif étant de démocratiser localement et de mutualiser et de coordonner au niveau régional les actions les plus utiles au sein de « syndics régionaux » ;
    • La suppression du préfet34 et le transfert des agents de l’État auprès de la nouvelle entité départementale.

    Toutefois, la démission du gouvernement de Pierre Messmer le 28 février 1975 provoque l’abandon du projet. Avec humour et dérision, Pompidou confie à l’auteur son souhait de porter ces réformes « pour mon second septennat »35.

    « Si l’on a bien compris ce livre, on n’attendra pas qu’il s’achève par la présentation des réformes miraculeuses qui stabiliseraient tout ensemble notre progrès et notre démocratie. L’essentiel est dans les caractères et surtout dans l’inconscient collectif : ce ne sont pas des mesures et des lois qui peuvent, par elles-mêmes, changer le cours des choses. L’effet Serendip s’est joué pendant trois siècles des excellentes intentions des réformateurs : l’histoire française est trop perverse pour autoriser la naïveté. »

    En conclusion, l’auteur propose donc quelques « pierres angulaires » :

    • Séparer les pouvoirs et les niveaux pour éviter la confusion actuelle mêlant hyper centralisation et hiérarchisation ;
    • Clarifier les missions de chacun :
      • Le Président de la République préside : il incarne la continuité nationale, nomme le Premier ministre et tranche les conflits entre le Premier ministre et l’Assemblée nationale ;
      • Le Premier ministre est le chef du gouvernement, il a seule autorité sur ses ministres et fixe les priorités de politique générale ;
      • Le Gouvernement… gouverne, l’administration administre, en mettant en œuvre les grandes orientations gouvernementales ;
      • Enfin, le Parlement vote et contrôle avec des élus spécialisés (non-cumul des mandats).
    • Délimiter explicitement ce qui relève de l’État central36 et ce qui doit être réalisé plus près du citoyen ;
    • Simplifier : un acteur local, un acteur national.
    • Développer l’économie, en favorisant les mécanismes de participation des salariés aux résultats de leur entreprise et en développant la cogestion responsable avec les représentants des salariés et les dirigeants d’entreprise. « Nous faisons tout pour tuer nos entreprises, et ensuite nous nous montrons inconsolables. »
    1. Il publiera aussi le très connu Quand la Chine s’éveillera… le monde tremblera et, à la fin de sa vie, C’était de Gaulle. ↩
    2. Sur ce point, un ouvrage est essentiel, celui de Pierre Servent : Le complexe de l’autruche : Pour en finir avec les défaites françaises, 1870, 1914, 1940… ↩
    3. À l’exception de la 4e division cuirassée dirigée par le colonel de Gaulle qui fut l’une des rares unités française entièrement mécanisée et victorieuse en 1940. ↩
    4. L’auteur évoque deux reconnaissances aériennes réalisées les 10 et 11 mai 1940 par le commandant Henri Alias. Celui-ci signale à deux reprises les mouvements d’immenses divisions blindées dans les Ardennes. L’État-major refuse de croire l’aviateur et évoque un fait « impossible ». Pour l’auteur, ce fait est révélateur du dysfonctionnement français, car il n’est pas isolé. Des milliers d’épisodes similaires se sont déroulés pendant le conflit. ↩
    5. Le conflit de 1870 dura 45 jours jusqu’à la capitulation de Napoléon III (42 jours selon l’auteur). La bataille de France de 1940, 43 jours, du 10 mai au 22 juin (signature de l’armistice). ↩
    6. L’auteur oppose ainsi le civisme anglais et « le système D » français, fait d’arrangement avec un ensemble de règles, parfois contradictoires. À l’évidence, si la société de défiance demeure d’actualité (que l’on songe aux travaux de Yann Algan), le constat de l’auteur est trop caricatural. ↩
    7. Y compris juridictionnel. L’auteur évoque ainsi un discours du général du 30 janvier 1964 où celui-ci rattache la Justice à l’autorité de l’État, qu’il incarne. ↩
    8. Rapport de Jacques Rueff et Louis Armand sur la modernisation économique de 1960. ↩
    9. Il relève ainsi que la Recherche française ne se préoccupe pas de l’exploitation économique de ses travaux. ↩
    10. L’auteur évoque le fait que dans les années 70, un appel sur deux est à destination de Paris. ↩
    11. Cette situation mêlant irresponsabilité, anonymat et véritable capacité d’influence est par ailleurs extrêmement dangereuse en matière de risque de corruption. ↩
    12. Ces exemples sur les développements de l’arme atomique sont assez saisissants. Ils montrent comment le projet technique s’est accommodé de demi-arbitrages successifs jusqu’à développer la bombe. ↩
    13. Ce qui conduit les administrations a davantage encore de méfiance et de réserve dans leur action, se cantonnant à une lecture littérale des textes. ↩
    14. Cette lecture est proche de l’idée de dictature romaine, incarnée par de Gaulle, permettant au chef de l’État, à l’occasion de circonstances exceptionnelles, de reprendre la main sur la conduite du pays (démarche pouvant aller jusqu’à l’activation de l’article 16 de la Constitution). Alain Peyrefitte explique ainsi que de Gaulle avait demandé préalablement à sa nomination une lettre de démission signée de Georges Pompidou. Ce qu’il n’avait pas fait (selon l’auteur) avec Michel Debré et Maurice Couve de Murville. ↩
    15. Ces éléments sont tout de même très étonnants au regard du parcours de l’intéressé. ↩
    16. Peut-être est-ce l’esprit de 1976, mais il ne me semble pas que les bilans de Louis XIV ou de Napoléon Ier soient présentés aujourd’hui de manière aussi bienveillante par les historiens. ↩
    17. Elle était alors le deuxième État le plus peuplé au monde après la Chine. À titre de comparaison, l’Angleterre et les États allemands doivent compter 4 ou 5 millions d’habitants. ↩
    18. Et c’est sans compter l’expansion démographique anglo-saxonne. Les 4,5 millions de colons britanniques ayant engendré 275 millions d’anglo-saxons à la date d’écriture du livre de l’auteur. ↩
    19. Il s’agit ici des appréciations de l’auteur, par ailleurs catholique pratiquant. ↩
    20. L’auteur rappelle que l’hérésie est, étymologiquement, celui qui choisit une autre voie. ↩
    21. L’auteur évoque toutefois « la syncope anglaise », résultat selon l’auteur d’un syndicalisme fort et d’un État faible. « La société la plus énergique et la plus aventureuse de la terre s’est abandonnée aux délices et aux poisons de l’Etat-providence : chacun pour soi, l’Etat pour tous. » ↩
    22. Avec une distinction entre luthériens et calvinistes, les premiers étant plus proche du catholicisme romain que les seconds. Alain Peyrefitte évoque par ailleurs le fait qu’il aura fallu soixante ans pour que l’ouvrage de Max Weber, d’une importante pourtant considérable, soit traduit et publié en France. ↩
    23. Et qui implique une forme d’individualisme égalitaire, à l’opposé de la société de classe ou nobiliaire, notamment évoquée par Philippe d’Iribarne. Voir à cet égard le billet des Légistes consacré à L’Étrangeté française. ↩
    24. L’auteur évoque le fait que le marché est une forme de démocratie directe et d’organisation politique décentralisée. ↩
    25. Ce point est contestable, la France se distingue au contraire par la très grande tardiveté de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire. Hors Vichy, il faut attendre 1946 pour que la loi fixe le régime de recrutement et les conditions d’emploi des fonctionnaires. ↩
    26. L’auteur rappelle qu’il n’est pas bien vu de parler d’argent dans la fonction publique ou de posséder des intérêts dans l’économie (actions d’entreprise, patrimoine immobilier locatif). ↩
    27. La création de places fortes protestantes, par ailleurs défiante envers le pouvoir central et en discussion ouverte avec des puissances étrangères était tout de même une incongruité européenne. ↩
    28. L’auteur dit que Pompidou lui a proposé la Justice et qu’il aurait décliné, réclamant la création d’un ministère chargé de la réforme de l’État, qu’il se propose de diriger. ↩
    29. Organisme de formation historique des organisations patronales françaises et acteur majeur dans le développement du management. ↩
    30. Société française d’étude et de conseil créée en 1953. ↩
    31. Ont participé aux groupes de travail : Jacques Aubert (conseiller d’État) ; Michel Aurillac (alors préfet de la région Picardie, depuis directeur de cabinet du ministre
      de l’Intérieur) ; Francis de Baecque (conseiller d’État, préfet de la Sarthe, puis des Yvelines); Michel Crozier (directeur de recherches au CNRS) ; Jacques Delors (professeur associé à l’université de Paris IX) ; Jean François-Poncet (alors conseiller des Affaires étrangères, dirigeant d’entreprise, depuis secrétaire général de l’Élysée) ; Octave Gélinier (directeur général de la CEGOS) ; Renaud de La Génière (alors directeur du budget, depuis sous-gouverneur à la Banque de France) ; Philippe Huet (inspecteur général des finances) ; Jean-Maxime Lévêque (président du Crédit Commercial de France) ; Dieudonné Mandelkern (directeur au secrétariat général du gouvernement) ; Michel Massenet (directeur de la Fonction publique); Jacques Pélissier (alors préfet de la région Rhône-Alpes, depuis directeur du cabinet du premier ministre, puis président de la SNCF); Olivier Philip (préfet de la région de Bretagne) ; Pierre Racine (alors directeur de l’ENA) ; Michel Rousselot (alors chef de service au Plan, depuis directeur de l’établissement public de Marne-la-Vallée) ; Michel Ternier (chef du service de rationalisation des choix budgétaires) ; Antoine Veil (inspecteur des Finances, dirigeant d’entreprise) ; Pierre Viot (conseiller référendaire à la Cour des comptes, directeur du Centre national de la cinématographie). ↩
    32. Ce projet donnera lieu à une série d’articles publiés par l’auteur dans Le Monde du 22 au 26 novembre 1975. ↩
    33. À cet égard, l’auteur évoque les profondes réserves de Georges Pompidou sur le sujet régional qui considérait le fait régional comme peu « français », et ne concernant que trois ou quatre territoires (on imagine la Bretagne, le Pays Basque, la Corse et l’Alsace). Par ailleurs, la régionalisation économique et administrative devaient inéluctablement desservir les villes petites et moyennes, au profit de métropoles régionales, que le premier Ministre, puis Président de la République jugeait peu souhaitable. ↩
    34. Dans ce nouveau schéma, le préfet devient un commissaire de la République, représentant l’État central au sein des instances de gouvernance du département et dirigeant les quelques services régaliens encore étatiques : services d’inspection, police, armées. ↩
    35. Le Président, gravement malade, décèdera le 2 avril. ↩
    36. L’auteur liste ici les sujets régaliens, mais également la définition de grands équipements et projets nationaux, ainsi que la recherche fondamentale. ↩
  • La Situation et les Perspectives des Finances Publiques

    La Situation et les Perspectives des Finances Publiques

    Rapport de la Cour des Comptes de Juin 2026

    Temps de lecture : 15 minutes.

    Dans un précédent billet consacré au rapport de la Cour des comptes de juillet 2024 sur la situation des finances publiques, nous analysions les constats et recommandations de la Cour des comptes.

    La trajectoire pluriannuelle dressait alors une situation relativement favorable aux comptes publics avec une dette publique en repli à compter de 2026 et un déficit public inférieur à 3 % pour 2027. La Cour notait toutefois que le Gouvernement choisissait des hypothèses macroéconomiques très ambitieuses (croissance économique forte, quasi-plein-emploi), tandis qu’il ne documentait pas ses économies en dépenses, celles-ci étant par ailleurs essentiellement reportées à l’exercice 2027.

    Le nouveau rapport de la Cour sur l’exercice 2026 et les projections 2027 dresse des perspectives tout à fait différentes1.

    Le rapport dresse un jugement sévère, les magistrats financiers jugeant les efforts budgétaires sur 2025 et 2026 insuffisants. La Cour invite ensuite les parlementaires et le gouvernement à envisager des scénarios de consolidation budgétaire inspirés par l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne.

    Pour aller plus loin, voir également le billet des Légistes consacré à la note de la Fondation Jean Jaurès consacrée à la situation budgétaire de la France en fin d’année 2025.

    Une Réduction du Déficit en 2025 qui ne Parvient pas à Enrayer la Progression de la Dette

    Une Réduction du Déficit Portée par de Fortes Hausses d’Impôts

    Les recettes totales (essentiellement fiscales et sociales) des administrations publiques ont augmenté de 57,8 milliards d’euros en 2025, soit une augmentation de 3,9 % par rapport à l’année 20242. Elles atteignent ainsi les 1 541,5 milliards d’euros.

    Cette progression des prélèvements obligatoires3 porte le taux de prélèvement sur le produit intérieur brut (PIB) à 43,6 %, en progression de 0,9 point.

    Cette progression du taux de prélèvement obligatoire est portée par une augmentation de plusieurs impôts et cotisations sociales pour un produit de 23 milliards d’euros, soit 0,8 point de PIB. L’augmentation d’impôts et de contributions sociales la plus élevée depuis 20134. 

    40 % de la hausse des prélèvements obligatoires a porté sur les grandes entreprises (au titre de la surtaxe exceptionnelle sur les grandes entreprises).

    L’autre explication de l’augmentation de cette progression des prélèvements obligatoires tient à la dynamique plus favorable de certaines impositions (hors augmentations des taux ou de l’assiette). C’est notamment le cas des impositions immobilières (par un certain regain du marché immobilier) et d’un effet report de l’impôt sur les sociétés. Toutefois, la TVA connait une croissance atone (0,1 %), ce qui induit une réduction de sa part dans le « bouquet sociofiscal ».

    En conséquence, et comme on a pu le constater par le passé, les prélèvements obligatoires français reposent désormais davantage sur l’impôt sur les sociétés, nettement plus volatil en fonction de l’activité économique. 

    En synthèse :

    Avec un taux de prélèvements obligatoires de 43,6 %, la France est dorénavant le pays avec le taux le plus élevé de l’Union européenne.

    Une Dépense Primaire qui Continue d’Augmenter

    La dépense publique totale (hors crédits d’impôts) a augmenté de 1,4 % en volume en 20255 et représente à présent 56,6 points de PIB, en hausse de 0,3 point.

    En valeur, la dépense publique sur 2025 est de 1 694 milliards d’euros. En augmentation de 41,2 milliards.

    La hausse de la dépense publique s’explique par deux facteurs :

    • Premièrement, l’augmentation de la charge d’intérêts de la dette qui atteint 65,7 milliards d’euros, en hausse de 5,6 milliards (soit + 9,3 %) 
    • Deuxièmement, par l’augmentation des dépenses sociales de 2,3 % en volume, tirées principalement par les revalorisations de prestations sociales (retraites, principalement) et les hausses des dépenses de santé.

    On constate ainsi clairement une dégradation du financement (par rapport au PIB) de l’État6, des organismes divers d’administration centrale (ODAC)7, ainsi que des administrations locales8, par rapport aux organismes de sécurité sociale.

    La dynamique est similaire s’agissant de l’évolution des dépenses salariales publiques (ONDAM compris), avec une augmentation de 1,9 % en valeur à 0,8 % en volume. L’État se démarque par un nouveau gel du point d’indice, des revalorisations indemnitaires et des mesures catégorielles en net ralentissement et un schéma d’emplois sous-exécuté.

    Un Déficit en Réduction Insuffisante pour Enrayer la Progression de la Dette

    En 2025, le déficit public a atteint 152 milliards d’euros, soit 5,1 points de PIB, en réduction de 0,7 point par rapport à 2024 (5,8 %).

    L’amélioration du déficit est exclusivement liée à l’augmentation des prélèvements obligatoires (- 0,8 point), alors que les dépenses publiques continuent leur progression.

    La Cour est toutefois inquiète par le caractère conjoncturel de cette embellie, liée à une élasticité des prélèvements obligatoires favorable9 et à des prélèvements fiscaux exceptionnels. 

    « L’ampleur de cette réduction reste fragile, car elle tient en partie à des facteurs non reproductibles sur 2026 (recettes non fiscales exceptionnelles, sous-exécution de dépenses de l’État et de l’ONDAM). »

    À l’inverse, la Cour note un déficit des administrations de sécurité sociale qui constitue une nouveauté depuis la crise sanitaire, alors même que la situation économique n’est pas critique.

     « La persistance de déficits massifs de la sécurité sociale est peu justifiable dès lors que l’économie ne se trouve pas en bas de cycle. Elle appelle des mesures de redressement qui sont pour l’instant absentes. Les dépenses sociales sont en effet constituées de prestations aux ménages qui, lorsqu’elles ne sont pas couvertes par des impôts ou des cotisations sociales, pèsent sur les générations suivantes auxquelles il incombe de rembourser cette dette sociale. »

    Mécaniquement, la dette continue de se creuser, atteignant 3 460,5 milliards d’euros en 2025. Si la charge de la dette pèse désormais dans les comptes de la nation, aggravant nos difficultés, la Cour relève que le déficit primaire (hors charges de la dette) est très dégradé. Il conviendrait de réaliser une réduction du déficit de 90 milliards d’euros, soit 3 points de PIB pour stabiliser l’endettement.

    Dans la zone euro, la France occupe dorénavant une place défavorable, étant le troisième pays le plus endetté derrière la Grèce (146,1 points de PIB) et l’Italie (137,1 points), mais le seul parmi ces Etats à ne pas avoir su diminuer son taux d’endettement au fil des exercices.

    Des Objectifs Modestes pour 2026, et Probablement Inatteignables

    Des Prévisions Macroéconomiques Dégradées

    La guerre au Moyen-Orient a conduit à la dégradation des grands indicateurs : le taux de croissance étant ajusté de 1 % à 0,9 % et l’inflation de 1,3 % à 1,9 %10.

    La Cour note tout d’abord le réalisme des ajustements proposés par le Gouvernement, « d’un ordre de grandeur similaire aux estimations produites au même moment par les principaux organismes (Banque de France, INSEE, OFCE, Rexecode). »

    Une Dynamique Fiscale Incertaine

    Le rapport d’avancement annuel (RAA) publié en avril 2026 prévoit une hausse de 39,4 milliards d’euros (soit + 2,6 %) des recettes publiques totales nettes des crédits d’impôt sur 2026 par rapport à 2025. Ce qui implique une nouvelle progression (+ 0,5 point) des prélèvements obligatoires à 44,1 points de PIB.

    Si ces projections sont cohérentes avec la situation macro-économique pour la Cour, elles sont toutefois susceptibles d’aléas importants.

     « Les aléas pesant sur cette prévision sont importants et dans l’ensemble orientés à la baisse, notamment parce qu’elle s’appuie (…) sur un ensemble d’hypothèses favorables. »

    Les mesures nouvelles prévues sur 2026 conduiraient à 14,7 milliards d’euros de prélèvements supplémentaires. En cumulant les exercices 2025 et 2026, les prélèvements obligatoires supplémentaires s’établissent donc à 37 milliards d’euros.

    La Cour considère le rendement de ces nouvelles mesures comme « incertain » et accentuant par ailleurs la divergence entre le taux de prélèvements obligatoires applicable en France et dans les autres économies européennes.

    Des Objectifs de Dépenses peu Volontaristes

    La Cour note une évolution des dépenses primaires « relativement contenue au regard des tendances passées » avec une progression de 1,8 % en valeur (0,5 % en volume) sur 2026, soit un rythme inférieur à l’activité. Cependant, le volume global de dépenses (charges de la dette comprises) augmente de 2,4 % en valeur, soit un niveau supérieur au PIB, pour atteindre le total de 1 734,8 milliards d’euros.

    Cette hausse globale est donc pour près d’un quart portée par la charge de la dette qui représenterait 77,4 milliards d’euros en 2026, soit 2,5 points de PIB11.

    Cette envolée de la charge de la dette est liée aux conditions de refinancement de la dette moins favorables depuis février 2022 (guerre en Ukraine et choc d’inflation). Cette charge devrait ainsi représenter plus de 100 milliards d’euros en 2029.

    Outre les intérêts d’emprunt, seules les dépenses militaires et la contribution au budget de l’UE augmentent. Les autres dépenses de l’Etat étant quasi-gelées12.

    S’agissant des dépenses de sécurité sociale, la Cour note un ralentissement de l’augmentation, avec un rythme désormais fidèle à l’activité économique et non plus en excès comme sur les exercices récents. 

    S’agissant des collectivités, les prévisions de la loi de finances pour 2026 sont particulièrement sévères avec une évolution des dépenses réelles en repli (comme pour l’État). La Cour note toutefois le caractère très hypothétique de ces projections, tout particulièrement dans le contexte de regain inflationniste.

    Plus généralement, la Cour rappelle le contexte international et macroéconomique extrêmement incertain, porteur de risque sur la prévision budgétaire et le résultat de l’exercice 2026 (une aggravation du déficit étant possible).

    Une Trajectoire Pluriannuelle à Reconstruire

    La Grèce, le Portugal et l’Espagne poursuivent une trajectoire de désendettement ; à l’inverse, la France, l’Italie et la Belgique voient leur endettement progresser.

    Plus grave encore, c’est la parole de la France qui fait défaut vis-à-vis de ses partenaires européens :

    La France ne présente aucune cible de dépenses primaires garantissant un déficit public inférieur à 3 % en 2029 comme elle s’y était engagée auprès de ses partenaires européens13. 

    « Année après année, les efforts restant à produire pour respecter les cibles de déficit s’accroissent du fait d’un faible ajustement à court terme (aggravation du déficit public en 2023 et 2024, révision à la hausse de la cible de déficit du PLF pour 2026), qui reporte l’ajustement aux années suivantes »

    À cette occasion, la Cour esquisse différents scénarios :

    • Un scénario fidèle aux projections macro-économiques esquissées dans la programmation budgétaire du Gouvernement ;
    • Un scénario de « dérive » qui envisage la prolongation du rythme de dépenses passé (son absence de maitrise) ;
    • Un scénario de « choc macroéconomique » qui repose sur une aggravation des tensions internationales ;
    • Enfin, un scénario de « hausse des taux » directeurs de la Banque centrale européenne avec une hypothèse de 100 points de base supplémentaires (+ 1 %).

    À l’image de l’Italie, qui peine malgré des budgets primaires en excédent à se désendetter, la Cour relève l’importance de dégager une cible d’excédents élevée, afin de pouvoir reconstituer des marges budgétaires en cas de nouvelle crise.

    Quelques Exemples Européens de Rééquilibrage Budgétaire

    La Consolidation Budgétaire

    En matière de consolidation budgétaire, la Cour relève l’importance de la constance.

    Une consolidation budgétaire ne peut pas être conjoncturelle, à la faveur d’une accélération mondiale de l’économie ou d’une baisse des taux de la Banque centrale. Elle doit s’inscrire dans la durée, faire l’objet d’une trajectoire cohérente et adaptée. 

    Enfin, l’effort de consolidation nécessite d’identifier précisément l’effort nécessaire, en le distinguant de tout facteur exogène favorable.

    La Cour présente ensuite deux approches méthodologiques permettant de mesurer cet effort de consolidation :

    • L’approche quantitative repose sur la variation du solde primaire, corrigé du cycle économique (l’objectif est de neutraliser les fluctuations conjoncturelles en recettes ou dépenses pour apprécier l’effort prévu en loi de finances) ;
    • L’approche narrative énumère les décisions prises par les gouvernements visant explicitement à réduire le déficit, indépendamment de la conjoncture. La méthode identifie ensuite, pour le pays considéré, l’effort en part de PIB.

    Trois Exemples Européens de Consolidation : Allemagne, Portugal, Italie

    L’Allemagne

    L’Allemagne présente un modèle assis sur une politique macroéconomique explicite et une règle d’équilibre constitutionnelle. Sa consolidation budgétaire est donc particulièrement stable et cohérente14.

    Cette politique tient sur trois piliers :

    • Des aides sociales ciblées, notamment en matière d’assurance chômage (Hartz, 2003) ;
    • L’allongement de l’âge de départ à la retraite à 67 ans en 2031 (loi de 2007) ;
    • L’augmentation de trois points du taux normal de TVA, deux points étant affectés au désendettement et un point à la baisse des cotisations sociales. 

    À plusieurs reprises, le solde primaire s’est révélé positif sur les vingt dernières années, permettant à la dette de refluer de 81 % en 2010 à 58,7 % en 2019.

    L’Allemagne doit toutefois faire face à de nombreux défis budgétaires, induits notamment par le réarmement, avec un objectif de 3,5 % de dépenses militaires pour 2029.

    Le consensus des économistes anticipe ainsi un déficit public de 3,7 % pour 2026, induisant de nouveaux efforts budgétaires sur les prochains exercices15.

    Le Portugal

    Le Portugal est le seul des trois pays étudiés par la Cour à avoir effectué son ajustement sous contrainte extérieure. En l’espèce, en appliquant un mémorandum signé par le Gouvernement, la Banque centrale européenne (BCE) et le Fonds monétaire international (FMI), en contrepartie d’une aide de 78 milliards d’euros sur trois ans (de 2012 à 2014).

    Ce programme comportait des mesures drastiques, à la fois sur les dépenses et les recettes publiques :

    • En dépenses :
      • Pour les agents publics : une réduction de 5 % des rémunérations des agents publics, le gel de celles-ci sur les exercices suivants, la suspension des primes de fin d’année (13e et 14e mois), le relèvement du nombre d’heures travaillées (à 40 heures) et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux ;
      • Pour les travailleurs : suppression de quatre jours fériés16 et report de l’âge légal de départ à 66 ans (avec un mécanisme d’indexation de l’âge de départ en fonction de l’espérance de vie) ;
      • Pour les retraités : contribution de solidarité pour les pensions de plus de 1 500 euros ;
      • Enfin, la contraction des investissements publics (arrêt de la construction de la ligne TGV vers Porto et du nouvel aéroport de Lisbonne).
    • En recettes :
      • Hausse du taux normal de TVA de 21 à 23 % ;
      • Forte hausse de l’imposition sur le revenu, avec la suppression de nombreuses niches fiscales, le relèvement de la tranche marginale d’imposition de six points ;
      • Hausse de la fiscalité sur les entreprises ;
      • Enfin, une politique active de privatisations.

    Par ailleurs, des politiques actives ont été menées sur le marché du travail, en réduisant les indemnités de licenciement, la durée d’indemnisation en cas de chômage et en gelant le salaire minimal sur plusieurs exercices.

    L’effort portugais a été considérable et particulièrement concentré. Du fait de la hausse des taux d’intérêt, il n’a été cependant visible sur le solde public total (charges d’intérêts comprises) qu’en 201917.

    La Cour relève toutefois les coûts économiques et sociaux particulièrement violents de cet ajustement budgétaire. Le taux de chômage ayant plus que doublé (de 7,6 % en 2008 à 17,2 % en 201318), tandis que le pays a connu une récession très élevée (- 6,6 points de 2010 à 2013). En conséquence, une part importante de la population, notamment qualifiée, a émigré19, amputant le capital humain du pays.

    La situation économique du pays est cependant aujourd’hui très favorable, et la « mémoire de la crise » incite les nouveaux gouvernements à maintenir un équilibre budgétaire20. En conséquence, le Portugal emprunte désormais moins cher que la France, facilitant d’autant ses politiques budgétaires.

    L’Italie

    L’Italie occupe une place singulière : le poids de sa dette est tel qu’il contraint le pays à maintenir un excédent budgétaire primaire relativement élevé, sans toutefois lui permettre un désendettement.

    L’Italie est par ailleurs plus coutumière des plans de redressement que la France. La première grande crise de 1992 conduisit par exemple le pays à dévaluer la Lire et à sortir du système monétaire européen21.

    Dans la décennie 1990, l’Italie conduisit ainsi une vaste réforme de la fonction publique et des retraites, ainsi qu’une vague de privatisations et de hausses des prélèvements obligatoires.

    La nouvelle crise des dettes souveraines de 2010 à 2012 conduisit le pays à conduire une nouvelle politique austéritaire avec une nouvelle réforme des retraites et de l’emploi public, de même qu’une réforme du marché du travail.

    Malgré l’ampleur de ces ajustements, l’Italie n’est cependant pas parvenue à baisser son endettement, du fait du poids de la dette elle-même (avec une charge de la dette considérable) et de la croissance économique relativement atone. Elle est néanmoins parvenue à contenir son endettement, mais à un niveau élevé.

    Les Facteurs à Considérer pour Conduire une Consolidation Budgétaire

    La Cour des comptes identifie trois facteurs permettant de s’assurer de la réussite ou non d’une politique de consolidation budgétaire :

    1. Un ajustement qui permet la stabilisation, puis la diminution du ratio d’endettement.

    La stabilisation suppose un excédent budgétaire suffisant pour stopper la crise d’endettement, tandis que la régularité budgétaire permet seule de réduire in fine l’endettement. La Cour note ainsi que près de la moitié des ajustements n’ont pas permis de désendettement du fait de politiques budgétaires moins strictes dans les cinq années suivant le démarrage de la consolidation.

    Cette régularité est particulièrement importante dans un contexte de vieillissement de la population : baisse de la population active et de la productivité, hausse des dépenses, notamment sociales.

    2. Un ajustement adapté, avec des coûts macroéconomiques maitrisés

    La consolidation ne doit pas trop porter atteinte au potentiel économique du pays. Certains ajustements ont été positifs (cas de l’Allemagne dans les années 2000 et auparavant du Danemark et de la Suède dans les années 1990), mais dans de nombreuses autres situations (Grèce, Portugal, Irlande), les effets récessifs ont été plus (trop) forts.

    Sur ce point, voir le billet des Légistes sur les travaux de Nacache-Beauvallet.

    La Cour appelle à concentrer les politiques d’ajustement en période favorable et sur des dépenses moins en lien avec la croissance potentielle du pays comme certains revenus de remplacement, comme les retraites.

    La nécessité de renouveler avec l’équilibre de la balance commerciale et la compétitivité peut aussi induire une baisse des salaires réels.

    3. Une attention aux effets distributifs

    La baisse des transferts sociaux et l’imposition plus forte, notamment sur la consommation, pèse lourdement sur les plus faibles. La majorité des ajustements budgétaires ont ainsi conduit à une hausse des inégalités, ce que les exemples récents en zone euro confirment (Portugal, Italie).

    La France, ayant déjà un niveau très élevé de prélèvements obligatoires, devrait être donc contrainte à des réductions de dépenses sociales potentiellement plus lourdes que celles de ses voisins européens.

    Dans ce contexte, et pour conclure, la Cour appelle à une politique d’ajustement pluriannuelle déterminant clairement les priorités (climat, recherche, défense) en contrepartie d’ajustements budgétaires clairs.

    1. Rapport par ailleurs assez étrange avec un déport de la présidente de la Cour, devant l’évident conflit d’intérêt. ↩
    2. Soit plus que la croissance en valeur du PIB, de 1,9 %. ↩
    3. Auxquels il faut joindre le produit des dividendes, amendes et sanctions financières, dont celles de l’Autorité de la concurrence avec une amende record de 150 millions d’euros à l’encontre d’Apple sur l’exercice. ↩
    4. Parmi ces hausses d’impôts et créations de nouveaux impôts, la Cour note le relatif échec de la contribution différentielle sur les hauts revenus dont le produit n’a rapporté que 0,4 milliard d’euros sur les 2 milliards escomptés. Ce relatif échec porte notamment sur l’imposition des dividendes, les particuliers concernés ayant perçu moins de dividendes en 2025 pour échapper à la taxation (et inversement, en décembre 2024, peu avant l’entrée en vigueur de la mesure, les versements de dividendes ont progressé de 137 %). ↩
    5. La Cour applique aux évolutions en valeur le déflateur du PIB, jugé plus pertinent que l’inflation. Les statisticiens apprécieront ces enjeux, qui rappellent les débats sur les règles d’indexation des minimas sociaux et des pensions de retraite. ↩
    6. En précisant que l’évolution des dépenses étatiques tient précisément à la charge de la dette qui augmente. Hors charge de la dette, l’augmentation est de 0,3%. La Cour relève cependant des économies essentiellement de régulation, non pérennes. ↩
    7. Environ 700 organismes, dont nombre d’opérateurs de l’Etat et organismes satellites : universités, Météo France, France Travail… ↩
    8. Modération inédite depuis la sortie de la crise sanitaire, selon la Cour. Les dépenses d’investissement étant particulièrement faibles. ↩
    9. Comme évoqué plus haut avec une augmentation des ressources fiscales issues du secteur immobilier et de l’imposition sur les entreprises. La Cour rappelle également que cette élasticité favorable est extrêmement rare et n’est donc pas appelée à se reproduire. ↩
    10. Ce taux d’inflation semble aujourd’hui résister, voir la prévision actualisée de l’INSEE au 10 juillet 2026 (informations rapides n° 168) ↩
    11. Soit plus que nos dépenses militaires (confer les travaux de Paul Kennedy sur La naissance et le déclin des grands empires). ↩
    12. Donc en diminution compte tenu de l’inflation. ↩
    13. La Cour rappelle que les règles budgétaires sont désormais établies en DPN : dépense primaire nette (hors charges d’intérêts). La cible française étant une croissance en valeur de celle-ci de 1,2% de 2026 à 2028. Toutefois, compte tenu des nouveaux équilibres macro-économiques (par ailleurs précaires), une cible de 0,4 % est désormais requise, ce qui semble irréaliste à court terme. Le « 3 % » n’est plus une règle utile pour apprécier la soutenabilité de la dépense publique du point de vue européen. ↩
    14. « Sectaire » ou « austéritaire » pourraient qualifier certains opposants à cet « ordo-libéralisme », notamment en France. ↩
    15. La Cour note toutefois la culture du compromis et de responsabilité allemande qui permet le pré-arbitrage des budgets nationaux par les membres de la coalition. ↩
    16. Qui ont été peu à peu réintroduits avec l’amélioration budgétaire. ↩
    17. Il s’agissait du premier excédent budgétaire du Portugal depuis 1974. ↩
    18. Avant de redescendre à un plus bas niveau de 5,5 % en 2025. ↩
    19. Estimée à 400 000 départs entre 2011 et 2015, pour un pays de 10 000 000 d’habitants. ↩
    20. Le budget 2026 a été présenté avec un excédent nominal de 0,1 point de PIB. ↩
    21. Le tout dans un cadre politique particulièrement critique avec l’opération judiciaire « Mani pulite » (mains propres) conduisant à démanteler un important système de corruption. ↩
  • Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)

    Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)

    Temps de lecture : 13 minutes.

    Professeur de sciences politiques à l’université de Princeton, Ezra Suleiman est l’un des grands professeurs spécialistes du système administratif français1, avec notamment les anglais Howard Machin et Vincent Wright (voir par exemple l’article L’ENA, l’École qui Meurt Deux Fois sur Les Légistes).

    Outre le présent ouvrage, il est surtout l’auteur d’un livre de référence sur l’élitisme administratif français : Les élites en France. Un classique, aux côtés de La Noblesse d’État : grandes écoles et esprit de corps de Pierre Bourdieu et de Pierre Birnbaum2 avec Les Sommes de l’État : essai sur l’élite du pouvoir en France.

    L’auteur, Ezra Suleiman.
    L’auteur, Ezra Suleiman.

    La Remise en Cause de la Bureaucratie Administrative

    Une Critique Économique de l’Action Publique

    L’auteur rappelle que la critique du système bureaucratique est ancienne3, y compris par les théoriciens du système, comme Max Weber4.

    Pour autant, et toujours selon l’auteur, on assiste à une phase nouvelle de contestation, qui s’attaque au principe même de l’idée politique.

    Le marché domine désormais la société, au détriment de l’action publique.

    Cette phase de suprématie du capitalisme et de l’idée de marché fait suite à l’effondrement du contre-modèle communiste.

    Or, pour l’auteur, le libéralisme économique et politique suppose la capacité pour un État d’assurer le respect de la loi.

    À cet égard, et toujours selon Ezra Suleiman, les critiques contemporaines en viennent à nier deux choses :

    1. Que l’État est un outil5, et qu’en cela il est neutre ;
    2. Que des intérêts collectifs puissent se manifester dans la sphère sociale et s’imposer sur la scène politique.

    Autrement dit, la critique, souvent économique, de l’État et de l’action publique est… très économique. Elle nie les phénomènes politiques, sociaux et juridiques.

    « L’économie est guidée par un modèle net d’allocation des ressources qui, en l’absence de conflits humains visibles, attend du marché qu’il détermine la manière la plus efficace d’allouer ces ressources insuffisantes. L’approche politique a davantage de mal à négliger les organisations, les groupes, les représentants d’intérêts particuliers, les pressions, les élections — bref, le laborieux processus de la politique en démocratie, lequel détermine l’allocation des ressources. »

    Source : Pexels, Mikel Kvist
    Source : Pexels, Mikel Kvist

    La Nécessité d’un État Structuré pour Assurer la Vie Économique et Politique

    Nul ne peut nier qu’un État fort puisse constituer un danger pour la société et les libertés économiques. Toutefois, et en rejoignant les travaux de Max Weber et d’Aloïs Schumpeter6, l’auteur en vient à la conclusion qu’une structuration minimale de l’État (et de sa bureaucratie) est nécessaire à l’éclosion et au maintien d’une vie démocratique.

    À cet égard, le règne démocratique suppose un cadre hiérarchique, contrôlé par le pouvoir politique et la définition de règles précises et aisément calculables, indépendamment des personnes.

    L’uniformité de la bureaucratie renvoie au règne de la loi. Or, c’est précisément ce cadre impersonnel et froid, condition du caractère dépassionné de l’administration, qui fait l’objet des critiques les plus virulentes.

    Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires
    Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires

    L’auteur cite ici les travaux de Juan Linz et d’Alfred Stepan sur la transition démocratique. Ces deux auteurs relèvent qu’une société civile indépendante ne peut pas parvenir à la constitution d’une structure démocratique sans le secours d’une bureaucratie professionnelle : « pas d’État, pas de démocratie ».

    Pour Stephen Holmes, avec les mêmes conclusions, c’est justement l’impuissance de l’État russe7 qui explique l’échec de la transition démocratique.

    Un pouvoir administratif, pour disposer d’une autorité légale et légitime, doit en effet disposer du monopole de la force et être responsable devant l’appareil politique et judiciaire8.

    Les Nouvelles Conceptions de l’Action Publique

    Quelques traits saillants se distinguent dans les réformes successives de l’administration :

    • Une valorisation de l’esprit d’entreprise, de l’innovation, de l’ingéniosité ;
    • La transformation de l’usager en client ;
    • Le tassement des hiérarchies et la remise en cause des procédures ;
    • De nouvelles modalités de mises en œuvre du service public : privatisation, sous-traitance, compétition.

    Passer d’une culture de l’input : le recrutement, les moyens, les modalités d’exercice ; à une culture de l’output : les résultats (entendus comme la satisfaction du client au meilleur coût).

    Ces nouvelles attentes répondent à un nouveau rapport au pouvoir politique lui-même :

    « Les gens ne se satisfont plus simplement de voter en espérant que tout ira mieux. Ils exigent davantage de leurs représentants et les respectent moins. »

    Ce sont donc deux concepts qui s’effacent : la figure du « citoyen-usager », remplacée par le client et celle de l’intérêt public, par celui du calcul. Être citoyen suppose un sens du collectif, de la communauté, ce que n’implique pas la qualité de consommateur.

    « Transformer le citoyen en consommateur signifie en effet que ni l’État ni le citoyen ne peuvent attendre grand-chose l’un de l’autre. »

    L’Ère de la Défiance

    Le Rejet de la Sphère Politique

    Depuis les années 60 aux États-Unis et les années 70 en Europe, la défiance à l’égard des politiciens et des institutions politiques et démocratiques est devenue inquiétante pour l’auteur9. Par ailleurs, ce mécontentement est désormais universel.

    Toutefois, l’ensemble des réformes administratives menées sous le prisme de l’attaque contre l’administration n’a eu aucun effet sur la popularité des gouvernants, comme des administrations visées.

    L’une des problématiques est, pour l’auteur, le concept de « surcharge démocratique »10, à savoir l’augmentation des exigences des citoyens et l’incapacité progressive de la puissance publique à satisfaire l’ensemble des demandes.

    Il s’ensuit que la demande des citoyens n’est pas nécessairement une diminution du périmètre de l’État ou des dépenses publiques (notamment sociales)11. Par ailleurs, l’administration est systématiquement plus populaire que les gouvernants (y compris aux États-Unis) et à un niveau comparable avec d’autres grandes organisations sociales comme la Justice, la presse, les syndicats ou les grandes entreprises.

    Privatisation et Décentralisation

    Depuis les années 70, à un rythme certes différent, mais de manière quasiment universelle, une politique de privatisation a été menée dans tous les pays occidentaux et au Japon.

    À cette première diminution du périmètre de l’État s’est ajoutée une autre avec la régionalisation, dans des proportions plus variables suivant les modèles nationaux.

    L’auteur évoque une « politisation de l’ethnicité », singulièrement en Belgique (région flamande), en Espagne (Catalogne), au Royaume-Uni (Écosse) et en France (Corse). Or, cette régionalisation, d’abord conçue pour répondre à quelques aspirations locales, s’étend rapidement à l’ensemble du pays12.

    Selon Ezra Suleiman, le modèle n’a pas apporté la preuve de son intérêt universel. La situation française s’illustre ainsi par un échec important de la décentralisation :

    • Échec institutionnel, marqué par une forme d’illisibilité du pouvoir politique avec des compétences dévolues à une multitude d’acteurs (le « millefeuille » français) ;
    • Échec politique avec une participation aux élections régionales et départementales particulièrement faible dans le pays ;
    • Échec de la décentralisation elle-même, par la nécessité progressive de renforcer les prérogatives du préfet de région et de contrôler davantage les finances locales.

    La Remise en Cause du Fonctionnement Administratif Bureaucratique

    L’auteur rappelle la très grande diversité des modèles d’organisation publique.

    L’administration weberienne est classiquement définie comme :

    • Une politique de recrutement et de promotion très encadrée ;
    • Une exigence de professionnalisme des agents ;
    • L’insistance sur la neutralité ;
    • Une formation préalable de haut niveau, le plus souvent en droit ;
    • Une organisation hiérarchique ;
    • Une forte spécialisation et différenciation entre structures administratives.

    Pour autant, cet idéal-type se retrouve évidemment très peu dans sa forme pure. Le modèle le plus proche étant celui de la France.

    Dans les autres pays13, la diversité est presque totale s’agissant des politiques de recrutement, de l’organisation (hiérarchique ou non), de la gestion des compétences (généralistes versus spécialistes), de la répartition des tâches et de la fragmentation organisationnelle (ou non).

    Il est toutefois frappant de constater que les réformes les plus dures ont été menées sur les administrations étatiques les plus faibles, comme en Australie ou en Nouvelle-Zélande.

    Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.
    Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.

    Les Réticences Françaises et Japonaises

    Ces modèles partagent un système très similaire selon l’auteur :

    • Élitisme ;
    • Attractivité (notamment pour les jeunes diplômés) ;
    • Prestige ;
    • Réputation d’intégrité et d’efficacité.

    Cependant, le modèle japonais se distingue par son très faible nombre de fonctionnaires au regard de sa population. De son côté, la France a fait le choix d’universaliser la qualité statutaire à la quasi-intégralité de ces emplois publics et d’opter pour une forte socialisation des dépenses.

    Aussi bien en termes d’agents publics que de « fonctionnaires » stricto sensu, la France occupe la première place de l’OCDE.

    Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.
    Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.

    L’autre singularité française est la velléité sans cesse répétée de réformes administratives14, rarement mises en œuvre15, malgré une profusion de rapports et propositions. Cette absence de réforme est en partie liée au desserrement des contraintes budgétaires pour l’auteur, la France n’ayant mis en œuvre aucun « vrai » plan de rigueur sur les cinquante dernières années.

    L’auteur considère que le modèle français est en retard sur certains besoins de la population, et notamment en termes de reconnaissance d’identités collectives : culturelles, religieuses, sexuelles, ethniques, régionales…

    L’égalitarisme français implique une bureaucratie effective et un mode de gestion plus juridique qu’économique. Il constitue aussi une forme de totem contre toute remise en cause de l’organisation et de la décision administrative.

    L’administration française entretient donc une forme de légitimité autonome, qu’elle ne craint pas d’opposer aux pouvoirs politiques.

    Les raisons de l’impossibilité de la transformation administrative française sont, selon l’auteur :

    • L’absence de véritable stratégie gouvernementale : le changement en la matière est jugé trop coûteux politiquement et est ainsi laissé de côté ;
    • Le nombre élevé d’élus locaux et d’échelons territoriaux, ce qui entretient une politisation importante des questions administratives ;
    • L’opposition syndicale. Ce qui explique que les seules réformes d’importance ont été menées dans les Armées ;
    • Enfin, le caractère très descendant et peu concerté des quelques réorganisations proposées.

    Le Déclin de la Puissance Publique

    Une Fonction Publique Moins Attractive

    Il s’agit là d’un fait « probablement universel » pour Ezra Suleiman, dans un contexte de nette croissance du secteur privé, aussi bien du point de vue :

    • Des disparités salariales ;
    • Des évolutions professionnelles possibles ;
    • De la progression professionnelle ;
    • Et, de la transversalité.

    Ce déclin est relativement indolore dans certaines sociétés, notamment anglo-saxonnes16, il interroge plus lourdement les japonais, français et espagnols.

    Les raisons de cette désertion du service public sont semblables à celles qu’évoque Light17 dans son étude du secteur public aux États-Unis [disparité salariale, attaque contre les fonctionnaires des élus et des médias, absence de gestion des talents, manque de confiance dans les élus et administrations par les citoyens].

    La disparité des salaires compte sans aucun doute parmi elles. La plus importante reste cependant l’incapacité de l’État à donner suffisamment de place à l’initiative, à l’innovation et à la continuité.

    Une autre raison du déclin du secteur public tient au fait qu’une large part de ses missions stratégiques ont été abandonnées au privé18.

    Le démantèlement progressif de l’appareil bureaucratique a eu pour conséquence que les tâches les plus exaltantes et prometteuses en termes de croissance, naguère confiées à l’administration, sont maintenant assurées par des institutions qui ne sont plus publiques19. 

    Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.
    Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.

    Une Fonction Publique Politisée et Déprofessionnalisée

    Ce passage constitue le reflet anglo-saxon du précédent billet consacré au cas français (voir « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam)

    Pour l’auteur, la politisation de la fonction publique a davantage affecté celle-ci que le New Public Management.

    « La dichotomie politique/administration, laquelle a provoqué autrefois d’innombrables débats et analyses, est à présent lettre morte. »

    Ce mouvement de politisation de la fonction publique est issu d’une littérature critique20, dont les premiers ouvrages datent des années 60, à l’origine du concept de « technostructure ».

    Le principe de neutralité souvent profondément ancré dans les pratiques des agents publics21, est alors renversé au profit d’une politisation des plus hauts emplois administratifs.

    Eisenhower initie ainsi le Schedule C, permettant à l’Exécutif de nommer un individu non-fonctionnaire à un poste à responsabilité. Par ailleurs, les emplois à la discrétion de l’Exécutif augmentent. Aux États-Unis, 451 postes faisaient l’objet d’une nomination présidentielle en 1960, contre 2 393 en 199322.

    Cette politisation, qui tend à s’accroître également aux échelons inférieurs, implique pour l’auteur une profonde démotivation et une perte de sens.

    Les États-Unis ont tourné le dos au recrutement au mérite, à la sécurité de l’emploi, au professionnalisme, à la spécialisation, à la neutralité pour embrasser une conception dont rien ne dit qu’elle est plus efficace mais qui politise une institution censément neutre.

    Cette politisation extrême est aussi, voire plus importante encore en France, en raison du fait du prince23 : le passage en cabinet ministériel étant désormais essentiel à la progression de carrière des hauts fonctionnaires. Ce mouvement est si profond qu’il contamine à présent les élus eux-mêmes : la moitié des ministres sont ou ont été fonctionnaires, près d’un quart des députés.

    Pour l’auteur, cette politisation est porteuse de risques :

    • Hyper-réactivité, ce qui implique le risque d’arbitraire, de procédure illégale et d’irresponsabilité administrative ;
    • Court-termisme et manque de profondeur et de vision de long terme ;
    • Un risque démocratique enfin, en réservant des postes sans contrôles externes ni procédures.

    Le Cas des Transitions Démocratiques Récentes en Europe de l’Est

    L’auteur en revient à son idée cardinale : la bureaucratie étatique (administrative), aussi gênante qu’elle puisse paraître, est indispensable à la vie démocratique.

    « Le développement de la démocratie dans les sociétés européennes et aux États-Unis n’aurait pu se produire sans la présence d’une bureaucratie plus ou moins professionnelle. Il serait d’ailleurs tout à fait impossible de trouver un spécialiste de questions de développement politique et d’institutions démocratiques pour avancer l’idée qu’une démocratie aurait pu naître ou se consolider en un bref laps de temps sans une bureaucratie d’État compétente. »

    En citant plusieurs exemples de transition démocratique (en l’espèce : la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque), l’auteur entend démontrer que les projets de démantèlement étatique n’ont pu être concrètement mis en œuvre. Les trois pays aboutissant finalement à la (re)constitution de fonctions publiques de carrières avec une législation abondante et précise sur les conditions de recrutement, formation, notation, analyse des résultats et des mécanismes de promotion.

    Pour l’auteur, la construction d’une fonction publique intègre et compétente constitue finalement un investissement pour l’avenir : du point de vue démocratique et économique.

    Quelle Politique de Réforme Bureaucratique ?

    « Dans ce livre, je soutiens la thèse que les bureaucraties, comme toutes les institutions des sociétés démocratiques, ont besoin d’être réformées, d’évoluer et de s’adapter aux besoins changeants de la société et des techniques de gestion. Cela est indispensable à la survie de la démocratie même. Ces administrations sont financées par les citoyens et doivent agir dans un souci constant de parcimonie, d’efficacité et de responsabilité. La question centrale devient alors celle-ci : comment doit se faire leur adaptation pour que les usagers puissent être mieux servis sans qu’il soit permis aux tenants des réformes de détruire une institution qui demeure au cœur du fonctionnement de la démocratie ? »

    L’auteur accepte l’évolution des conceptions démocratiques, et le besoin d’une « démocratie à temps plein », qui ne se résume plus aux seules élections périodiques.

    Toutefois, s’il convient de considérer ces nouveaux besoins de la population, rien n’indique que la suppression de l’instrument de la décision politique constitue une solution.

    « Toutes ces affirmations (sur la nécessité de réduire les fonctions de l’Etat et réformer sa bureaucratie) sont l’aboutissement d’une série d’illogismes. »

    Le dénigrement par les politiques des fonctions et des services publics dont ils ont la charge ne participe, selon l’auteur, qu’à aboutir au dénigrement de la politique elle-même.

    Par ailleurs, la gestion publique est une question politique. Réduire le service public à une activité de services, avec les mêmes règles et modes de gestion qu’une entreprise aboutit à détruire le lien commun entre les citoyens.

    « Il faut à présent une guerre pour que les Américains aient conscience de former une communauté. »

    Et, pour conclure :

     « L’État demeure le principal gardien de l’ordre, de la sécurité, de l’harmonie sociale, (…) la source d’un élément essentiel, la confiance. Pour remplir ces fonctions, il faut sans aucun doute un appareil bureaucratique moins lourd, plus efficace et moins coûteux. Il en faut néanmoins un. La confiance dans l’autorité politique et le professionnalisme de celle-ci — ce que Weber appelle l’aspect “impersonnel” de l’autorité bureaucratique — restent des ingrédients de l’ordre démocratique. »

    1. Après un passage à la Sorbonne, l’auteur fit sa thèse sur les politiques administratives et la haute fonction publique en France. ↩
    2. Pour ceux intéressés par Pierre Birnbaum, ici un ouvrage récent de l’auteur : Où va l’État sur le blog Les Légistes. ↩
    3. Pour Jeremy Bentham, l’individualisme est nié par l’État, qui se révèlerait par ailleurs inefficace, puisque seul l’intérêt personnel commanderait l’action. ↩
    4. Max Weber était bien conscient des rigidités d’un tel système, qu’il envisageait comme empêchant les innovations. ↩
    5. C’est ici la définition qu’en donne Weber : l’État est l’organisation qui détient le monopole de la violence justificative. ↩
    6. L’auteur cite des propos de Schumpeter particulièrement clairs en la matière : «  (la bureaucratie) n’est pas un obstacle à la démocratie, mais son complément inévitable. De même, elle est le complément inévitable au développement économique moderne. » ↩
    7. Qualifié par l’auteur d’État « patrimonial » ou « sultanesque » : en apparence fort, mais en réalité dépourvu de tout lien avec la société. ↩
    8. La force seule n’est pas politique. ↩
    9. Cette défiance, abondamment documentée dans le cas français, concerne la sphère politique, mais aussi nombre d’organisations sociales ou institutionnelles, ainsi que les relations interpersonnelles elles-mêmes. ↩
    10. Notamment théorisé par Jurgen Habermas, Samuel Huntington et Claus Offe. ↩
    11. Et l’auteur cite la singularité française où l’État social constitue même un totem politique. ↩
    12. C’est le cas de l’Espagne, devenu un État régionalisé malgré lui. Après avoir offert une collectivité spéciale à la Catalogne, ce fut au Pays Basque de solliciter ce droit. Puis à la Galice. Enfin à l’Andalousie. ↩
    13. L’auteur cite l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis. ↩
    14. L’auteur reprend à son compte une distinction proposée par Jean Picq entre la réforme administrative, technique, et la réforme de l’État, politique. L’une touche au fonctionnement et l’autre au périmètre. En réalité, ces deux réformes sont le plus souvent indissociables. ↩
    15. L’auteur souligne l’exception de la loi organique relative aux lois de finances, qu’il date d’ailleurs étrangement du 29 juin 2001 (date de la saisine du Conseil constitutionnel), alors que le texte est promulgué le 1er août. ↩
    16. La Commission Volker évoque en 1989 un phénomène de « crise tranquille », avec un décrochage salarial du secteur public, une absence de gestion des talents et une profonde démotivation des agents. ↩
    17. Paul C. Light, auteur de The New Public Service en 1999. ↩
    18. Le plus symptomatique est semble-t-il dans le monde spatial, c’est également le cas dans la recherche en intelligence artificielle. ↩
    19. Il faut rappeler que la reconstruction française a été essentiellement menée par l’État avec ses grandes entreprises publiques : Charbonnage de France, Gaz de France et Électricité de France, la SNCF, Renault… et l’on pourrait évoquer également la Sécurité sociale, les routes, les télécommunications, l’éducation nationale et populaire, etc. ↩
    20. Seymour Martin Lipset, James Burnham, Milovan Djilas, John Kenneth Galbraith. On pourrait peut-être y joindre en France Raymond Aron. ↩
    21. The Pendleton Civil Service Reform Act de 1883 et The Hatch Act de 1939 pour les États-Unis. ↩
    22. Cette augmentation sans fin du nombre d’emplois à la discrétion du gouvernement renseigne sur le peu d’efficacité de ce mécanisme selon l’auteur. ↩
    23. En français dans le texte. Ce qui est valorisé dans le système français pour l’auteur n’est pas le caractère partisan du haut fonctionnaire, mais la fidélité et le service à un élu. ↩
  • « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam (2000)

    « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam (2000)

    Temps de lecture : 14 minutes.

    La France, une République de mandarins ? a été publié en 2020. L’auteur, Jean-Patrice Lacam1, y développe une thèse en deux mouvements :

    • D’abord, une politisation croissante de la haute fonction publique, à travers les nominations discrétionnaires, l’action des cabinets ministériels et l’extension des emplois dépendant directement du pouvoir exécutif.
    • Ensuite, une fonctionnarisation progressive de la vie politique elle-même, les hauts fonctionnaires occupant une place sans équivalent dans les institutions françaises, les gouvernements, les partis politiques et les sommets de l’État.

    L’auteur décrit ainsi l’émergence d’un système original, distinct à la fois du modèle bureaucratique weberien et du spoils system américain. Le système français repose, en effet, sur une circulation permanente entre administration et politique, au sein d’un groupe social relativement fermé, largement recruté dans les mêmes écoles et les mêmes corps.

    En conséquence, la question n’est alors plus seulement celle de l’indépendance de l’administration, mais celle de la concentration du pouvoir entre les mains d’une élite administrative. Celle-ci étant à la fois servante et détentrice du pouvoir politique.

    La Politisation Progressive de la Haute Fonction Publique

    De la Séparation Weberienne à la Subordination Politique

    Jean-Patrice Lacam oppose deux formes de subordinations de l’administration.

    • Le modèle weberien classique, qui pose la subordination de l’administration au pouvoir politique. Ce faisant, la séparation est stricte entre le pouvoir politique qui décide et les fonctionnaires qui exécutent.
    • Le modèle français actuel de subordination par « dilution ». Les frontières entre administration et politique deviennent plus poreuses. Dans ce système, les mêmes individus circulent entre les deux univers. En conséquence, les logiques partisanes pénètrent progressivement les structures administratives (et inversement).
    Source : University of Amsterdam, Artis Library
    Source : University of Amsterdam, Artis Library

    Cette évolution se manifeste notamment par la politisation des emplois supérieurs de l’État. Elle produit parfois un phénomène de « doublure » : derrière la hiérarchie officielle se développe une hiérarchie officieuse constituée de conseillers, chargés de mission et collaborateurs politiques. Coexistent une fonction publique ordinaire et une fonction publique d’exception.

    L’auteur identifie plusieurs indicateurs de cette évolution :

    • L’augmentation des effectifs entourant les responsables politiques ;
    • Un nombre de plus en plus élevé de hauts fonctionnaires ;
    • La rotation accélérée des personnels (turnover) ;
    • La multiplication des emplois de conseillers spéciaux ou de chargés de mission auprès de dirigeants.

    Le mouvement est d’abord impulsé par les responsables élus avant d’être progressivement intégré par l’administration elle-même. Certains directeurs d’administration centrale en viennent ainsi à se constituer leurs propres entourages, reproduisant à leur niveau les logiques de cabinet.

    Les Nominations Politiques Comme Instrument de Gouvernement

    Selon l’auteur, l’alternance de 1981 constitue un moment décisif2.

    Source : La Documentation française.
    Source : La Documentation française.

    Entre mai 1981 et mars 1986, seize membres du Conseil d’État et une dizaine de membres de la Cour des comptes sont nommés au tour extérieur. Une vingtaine de sous-préfets et commissaires de la République connaissent également cette voie d’accès.

    La loi nᵒ 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État élargit les possibilités de recrutement à la quasi-totalité des corps d’administration supérieure (dont les grands corps) par un concours spécial3. Dans le même temps, la loi nᵒ 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public abaisse certaines limites d’âge4 (ce qui facilite la libération de postes) et pose un principe de nomination à la discrétion du gouvernement sans autre catégorie que l’âge pour un tiers des emplois vacants5.

    Pour Lacam, l’objectif poursuivi est clair : permettre au pouvoir politique de remodeler les sommets de l’appareil d’État.

    Au Conseil d’État, de 1981 à 1989, la moitié des nominations concernent des individus ayant exercé de hautes fonctions politiques.

    La dynamique ne concerne pas uniquement les grands corps. Les emplois administratifs supérieurs relevant de la décision gouvernementale sont également concernés :

    • Directeurs d’administration centrale ;
    • Secrétaires généraux ;
    • Préfets ;
    • Ambassadeurs ;
    • Recteurs ;
    • Dirigeants d’établissements publics ou d’entreprises publiques.

    L’auteur estime que la volonté de politiser les sommets de l’État apparaît particulièrement visible au début des années 1980. En janvier 1982, les trois quarts des recteurs sont remplacés. En 1984, seuls 28 % des directeurs d’administration centrale nommés sous la majorité précédente sont encore en fonction.

    L’alternance de 1986 ne marque pas une rupture mais une inversion du phénomène. Lacam parle d’une politisation « de combat »6. Après un an, les deux tiers des préfets, la moitié des recteurs et des directeurs d’administration centrale ainsi qu’un tiers des ambassadeurs ont été remplacés.

    La loi du 2 juillet 1994 viendra néanmoins limiter le recours au tour extérieur en le plafonnant au cinquième des nominations.

    Les Cabinets Ministériels au Cœur du Système

    La politisation administrative se manifeste tout particulièrement à travers les cabinets ministériels.

    L’auteur propose trois critères de mesure :

    • Le nombre de conseillers ;
    • Leur profil, s’il est davantage politique que technique ;
    • Leur rythme de renouvellement.

    Durant les premières années de la Ve République, les cabinets demeurent relativement contenus. À l’exception du gouvernement Chaban-Delmas, ils comptent généralement moins de trois cents collaborateurs.

    La situation change à partir de 1981. Le gouvernement Mauroy dispose de 391 collaborateurs contre 226 pour le gouvernement Barre.

    La progression se poursuit jusqu’au record atteint sous Michel Rocard avec près de 700 membres de cabinet.

    Source : INA (1972)
    Source : INA (1972)

    Une tentative de réduction intervient sous Alain Juppé avec seulement 198 collaborateurs. Cette diminution reste toutefois temporaire. Le phénomène repart rapidement à la hausse sous Lionel Jospin.

    Pour Lacam, cette évolution traduit l’installation durable d’un mode de gouvernement fondé sur les entourages politiques.

    Un « Système des Dépouilles » à la Française

    Une Originalité Française

    L’auteur rapproche le système français du spoils system sans pour autant les confondre.

    Environ 900 postes relèvent directement de la discrétion gouvernementale, tandis que 4 000 à 5 000 personnes occupent des emplois fonctionnels susceptibles d’être affectés par les alternances.

     « Nulle part en Europe occidentale on ne trouve une proportion équivalente d’emplois à la discrétion du pouvoir politique. »

    Cependant, contrairement au modèle américain, les fonctionnaires français ne subissent généralement pas de préjudice personnel durable. Les mécanismes de reclassement demeurent puissants et les solidarités de corps facilitent les repositionnements7.

    Cette situation produit même un effet paradoxal : la multiplication des postes hiérarchiques permet souvent de recaser les sortants.

    L’autre singularité du système réside dans sa fermeture.

    Les fonctionnaires intermédiaires comme les acteurs issus du secteur privé demeurent largement exclus de ce mécanisme de circulation des postes8.

    « La fermeture à tout ce qui n’est pas fonctionnaire supérieur est une composante de l’alternance administrative à la française qui, en l’état actuel de notre système de grandes écoles et de notre organisation en corps, est assurée de perdurer. »

    Une Professionnalisation des Fonctions de Cabinet

    L’auteur insiste également sur l’apparition d’une véritable carrière de cabinet.

    Alors que dans d’autres démocraties ces fonctions demeurent habituellement temporaires, la France voit émerger des professionnels du travail politique administratif.

    Les cabinets ministériels constituent ainsi :

    • Un lieu d’apprentissage du pouvoir ;
    • Un accélérateur de carrière ;
    • Un instrument de sélection des futures élites administratives et politiques.

    Cette professionnalisation contribue à renforcer la fermeture du système et à reproduire les mêmes profils au sommet de l’État.

    Les Causes et les Effets de la Politisation Administrative

    Les Racines Institutionnelles du Phénomène

    Pour Lacam, la politisation administrative trouve ses origines dans plusieurs facteurs convergents.

    Le premier est la vision gaullienne de l’État. Le général de Gaulle attribue à la haute fonction publique une compétence supérieure lui permettant d’occuper une place centrale dans la conduite des affaires publiques.

    Cette conception se traduit :

    • Par la présence importante de ministres techniciens dans les premiers gouvernements de la Ve République9 et
    • Par un recrutement quasi-exclusivement dans la haute fonction publique pour les membres de cabinet10.

    Le deuxième facteur est la stabilité institutionnelle. Les ministres demeurent plus longtemps en fonction qu’auparavant. Ils disposent donc du temps nécessaire pour constituer des équipes fidèles et promouvoir leurs collaborateurs.

    Le troisième facteur réside dans la bipolarisation de la vie politique et dans le renforcement du présidentialisme11.

    Enfin, le droit de la fonction publique lui-même facilite cette évolution :

    « Si la République gaullienne a conditionné favorablement la politisation administrative, c’est le droit de la fonction publique qui l’a rendue et continue de la rendre en partie possible. »

    Les nominations au tour extérieur évoquées plus haut, comme celles de hauts fonctionnaires à des postes de direction, manifestent cette emprise du politique sur la fonction publique.

    Pour l’auteur, c’est aussi le signe d’une fonction publique en déclin. Le seul mécanisme de mobilité sociale ascendante disponible étant le fait du Prince.

    Les Arguments des Partisans de la Politisation

    Les défenseurs de la politisation avancent trois justifications principales.

    • L’amélioration de l’efficacité du système politico-administratif. Un responsable politique doit pouvoir s’entourer de collaborateurs partageant ses objectifs.
    • La limitation du pouvoir technocratique. La nomination politique constituerait un contrepoids nécessaire à l’autonomie des grands corps.
    • La démocratisation de l’accès aux plus hauts postes de l’État.

    Cette argumentation repose sur l’idée que la politisation permettrait de lutter contre trois dysfonctionnements :

    1. L’incompétence ;
    2. L’absence de loyauté ;
    3. La routine administrative.

    Mais, paradoxalement, c’est parce que l’ENA a instauré une forme de monopole sur la haute fonction publique que le pouvoir politique s’est senti le besoin « d’ouvrir les fenêtres ».

    Les Limites du Modèle

    L’auteur demeure sceptique face à ces justifications de la politisation.

    La cooptation et le recrutement affinitaire ne présagent en rien de la compétence, ni de la loyauté.

    Par ailleurs, la nomination discrétionnaire ne démocratise pas davantage l’accès aux responsabilités. Les bénéficiaires restent très majoritairement issus des mêmes élites administratives.

    L’année 1984, pourtant particulièrement favorable aux nominations politiques, profite presque exclusivement à des énarques.

    Les coûts du système apparaissent en revanche plus visibles :

    • Instabilité des équipes ;
    • Découragement des fonctionnaires neutres ;
    • Développement de comportements de servilité des fonctionnaires les plus ambitieux ;
    • Augmentation des coûts de coordination ;
    • Multiplication des mécanismes de reclassement (et de leurs coûts).

    Certains observateurs vont jusqu’à considérer que la prolifération des réseaux informels de décision constitue une menace pour le fonctionnement démocratique lui-même.

    Les Réformes Envisagées

    L’auteur recense plusieurs pistes de réforme12.

    La première consiste à réduire la taille et les prérogatives des cabinets ministériels, conformément aux recommandations du célèbre « rapport Picq » de 1994.

    Une telle évolution suppose cependant :

    • Le renforcement des secrétariats généraux ministériels ;
    • La revalorisation des directeurs d’administration centrale ;
    • Le développement de compétences spécialisées au sein des administrations.

    L’auteur mentionne également :

    • Une revalorisation statutaire des administrateurs civils ;
    • Un encadrement déontologique renforcé ;
    • Des politiques de rémunération plus attractives ;
    • La diminution des structures parapubliques ;
    • Un contrôle accru des nominations discrétionnaires (par des commissions ad hoc) ;
    • Enfin, la démission en cas de fonctions politiques très exposées.

    La Ve République et la Montée d’un Néo-Mandarinat

    Une Haute Fonctionnarisation du Pouvoir Politique

    La seconde partie de l’ouvrage inverse la perspective.

    Après avoir étudié la politisation de l’administration, l’auteur analyse la fonctionnarisation de la politique.

    Selon lui, la Ve République favorise l’émergence d’une « République des énarques » dans laquelle les hauts fonctionnaires occupent une place exceptionnelle :

    Les énarques sont surreprésentés parmi les grands élus, leurs directeurs de cabinets et conseillers et les dirigeants de leurs administrations.

    La France connaît ainsi plusieurs voies d’accès au pouvoir politique :

    • La voie élective traditionnelle ;
    • La voie militante ;
    • La voie médiatique (plus récente) ;
    • Et, la voie mandarinale, désormais assise sur une réussite préalable du concours de l’ENA.

    Cette dernière constitue, selon l’auteur, l’un des traits les plus originaux du système français.

    « Dans aucune des grandes démocraties n’existe, au même degré qu’en France, un recrutement aussi intense du personnel politique dans les rangs de la haute administration. »

    Le parcours typique du haut fonctionnaire devenu responsable politique suit une séquence désormais classique :

    1. Haute administration ;
    2. Cabinet ministériel ;
    3. Parlement ou gouvernement ;
    4. Exécutif local.

    Lorsqu’il appartient à l’opposition, une étape partisane intermédiaire peut s’ajouter.

    Une Présence Sans Équivalent dans les Institutions

    Cette présence se mesure évidemment dans l’entourage des ministres.

    L’auteur y relève la domination des grands corps, du corps préfectoral et des diplomates dans les cabinets ministériels. Celle-ci apparaît de plus en plus marquée sous la Ve République13.

    Elle s’applique ensuite aux ministres eux-mêmes.

    Cette évolution est principalement liée à leur poids numérique croissant dans les sommets administratifs.

    Bruno Le Maire, dans son ouvrage Le temps d’une décision, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques.
    Bruno Le Maire, dans son ouvrage Le temps d’une décision, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques.

    La rupture est particulièrement visible au niveau gouvernemental.

    Sous la IIIᵉ et la IVᵉ République, les présidents du Conseil issus de la haute fonction publique demeuraient relativement rares14. Sous la Ve République, environ deux tiers des Premiers ministres en sont issus.

    La même tendance s’observe chez les ministres. Alors que les républiques précédentes recrutaient parmi les enseignants, militaires ou professions libérales (avocats15, journalistes, médecins), la Ve République fait une place beaucoup plus importante aux hauts fonctionnaires.

    Les présidents de la République eux-mêmes illustrent cette évolution. À l’exception de François Mitterrand et de Nicolas Sarkozy, les chefs de l’État de la Ve République proviennent tous de la haute administration16.

    Une Influence qui Dépasse l’Exécutif

    L’essaimage de la haute fonction publique ne se limite pas au gouvernement17.

    La proportion de hauts fonctionnaires augmente également :

    • À l’Assemblée nationale18 ;
    • Dans les exécutifs locaux19 ;
    • Au sein des partis politiques20 ;
    • Dans les centres de réflexion.

    La progression est particulièrement visible dans les partis de gouvernement où les hauts fonctionnaires occupent fréquemment les postes de direction.

    L’auteur observe notamment qu’à partir des années 1980 le Parti socialiste connaît lui aussi une forte technocratisation de ses structures dirigeantes.

    Les Origines de ce Mandarinat

    Un Héritage Ancien Réactivé par la Ve République

    Sous la Restauration et le Second Empire, les hauts fonctionnaires occupaient déjà une place importante dans la vie politique21. Leur influence recule sous la IIIe République avant de renaître avec la Ve.

    Selon l’auteur, cette tradition n’a jamais totalement disparu. Elle constitue un héritage collectif propre à la haute fonction publique française.

     « On peut penser qu’il existe chez les fonctionnaires d’autorité des dispositions héritées de l’histoire de leur groupe social saisi en tant qu’acteur collectif de longue durée, qui leur permettent d’envisager l’engagement dans le métier politique comme une chose assez naturelle. C’est ce que suggère la facilité avec laquelle le général de Gaulle, revenant aux affaires en 1958, a pu confier des ministères à des « grands commis » de l’État. »

    La Ve République propose un terrain particulièrement favorable à sa réactivation.

    Le Triomphe de la Technostructure

    De 1975 à 1990, le nombre de hauts fonctionnaires n’a augmenté que d’une centaine de personnes alors que les effectifs totaux de fonctionnaires ont progressé de 60 % sur la période.

    S’en est suivie une forme plus achevée d’élitisme : la victoire des cadres supérieurs22.

    Le général de Gaulle a, à cet égard, probablement joué un rôle important par son mépris du parlementarisme et sa vision technicienne de l’État.

    En confiant des responsabilités ministérielles à des hauts fonctionnaires, il a ouvert la porte à une transformation progressive des fonctions gouvernementales, de plus en plus en symbiose avec l’État.

    Sortir de l’ENA, c’est disposer d’une formation juridique, historique et économique. Avoir des emplois en interaction avec le pouvoir politique. Maîtriser le mode de négociation politique (en négociation interministérielle ou avec des fédérations professionnelles). Disposer d’un réseau extrêmement étendu et puissant.

    La fonction de chef de l’État incarne à l’extrême ce penchant (technocratique) :

    • Il n’est pas responsable devant le Parlement ;
    • Le pouvoir de nomination du Gouvernement devient sa prérogative, ce qui lui permet de nommer des fonctionnaires, plutôt que des élus (jugés désobéissants ou moins capables) ;
    • Enfin, le système de carrière du fonctionnaire élimine presque tous les risques d’une carrière politique23.

    Une Crise de Représentation ?

    L’auteur identifie plusieurs conséquences problématiques.

    • La concentration du pouvoir au sein d’un groupe relativement homogène socialement, scolairement et professionnellement ;
    • L’affaiblissement des clivages idéologiques traditionnels au profit d’une culture administrative commune — la « technocratie » ;
    • Une crise de représentation susceptible d’éloigner les citoyens des institutions.

    Lacam évoque plusieurs mécanismes favorisant la reproduction de cette élite :

    • Un effet de « club » ;
    • Un effet de proximité lié aux cabinets24 ;
    • Un effet réactif de politisation25 ;
    • Un effet d’image valorisant les hauts fonctionnaires dans la compétition électorale26.

    Les Réformes Proposées par l’Auteur

    L’auteur conclut en proposant de rééquilibrer les relations entre administration et politique.

    Il suggère notamment :

    • D’imposer la démission ou, à tout le moins, la disponibilité aux fonctionnaires souhaitant exercer durablement des responsabilités politiques27 ;
    • De réduire les avantages statutaires liés à l’engagement politique28 ;
    • De renforcer les garanties offertes aux salariés du secteur privé ;
    • De moraliser la vie publique afin d’en élargir l’accès.

    L’objectif n’est pas de bannir les hauts fonctionnaires de la politique mais de limiter les avantages structurels dont ils disposent par rapport aux autres citoyens.

    Annexe : Effectifs des cabinets Ministériels de 1960 à 1997

    Gouvernement Nombre total de membres de cabinet
    Debré (1960) 259
    Pompidou (1966) 274
    Couve de Murville (1968) 291
    Chaban-Delmas (1972) 356
    Messmer (1973) 284
    Chirac (1975) 224
    Barre (1976) 226
    Mauroy (1981) 391
    Fabius (1984) 293
    Chirac (1986) 369
    Rocard (1988) 370
    Cresson (1991) 371
    Bérégovoy (1992) 428
    Balladur (1993) 332
    Juppé 1 (1995) 198
    Juppé 2 (1996) 312
    Jospin (1997) 448
    1. L’auteur est un professeur agrégé de sciences sociales et docteur en sciences politiques. Ce sujet n’est pas neuf puisque sa thèse portait sur un sujet connexe : « De la relation de clientèle au clientélisme : les théories revisitées. » Il enseigne à l’université Montesquieu et à l’Institut d’études politiques de Bordeaux. ↩
    2. D’autant qu’il est lié à une phase expansionniste de l’État, porté notamment par les nationalisations. ↩
    3. Il s’agit de l’article 23, abrogé par la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’Etat. ↩
    4. Grâce à la réforme des retraites abaissant l’âge légal de départ en retraite de 65 à 60 ans. ↩
    5. Il s’agit de l’article 8 de la loi précitée, qui sera abrogé par la loi du 23 décembre 1986, également précitée. ↩
    6. Le mouvement ayant été préparé par les sortants puisqu’en 1985 (l’année précédant les législatives), sur les quinze nominations dans un corps d’inspecteur général, trois venaient de l’Élysée et neuf de cabinets ministériels. ↩
    7. Et, par ailleurs, le modèle français de fonction publique demeure celui de la carrière et du statut. ↩
    8. Cela tient évidemment aux dispositions statutaires qui réservent les emplois supérieurs à des corps spécifiques relevant de la catégorie A. ↩
    9. Ce qui tranche avec les gouvernements de la IVe République. Le premier gouvernement de la Ve, de Michel Debré, est ainsi composé pour moitié de hauts fonctionnaires, dont le Premier ministre, membre du Conseil d’État. Etant précisé que plusieurs ministres sont d’anciens hommes politiques de la IVe République. Le phénomène ira donc en s’accentuant. ↩
    10. De 1959 à 1972, 94 % des membres de cabinets sont des hauts fonctionnaires. ↩
    11. Il serait intéressant de mesurer les évolutions intervenues après les élections législatives de 2022, puis 2024, sur la composition des cabinets ministériels. ↩
    12. On peut mesurer un quart de siècle après la publication de l’ouvrage les avancées du sysème français. L’ensemble des propositions de l’auteur ayant été initié ou mis en oeuvre. Toutefois, le rôle des cabinets ministériels et en leur sein de la haute fonction publique demeurent considérables. ↩
    13. Celle-ci a d’abord été différenciée entre la gauche et la droite, avec un tropisme plutôt marqué pour les fonctionnaires intermédiaires de la part des premiers, avant de finalement (notamment avec Michel Rocard) rejoindre les ratios de la droite dans l’emploi écrasant de hauts fonctionnaires. ↩
    14. On songe, à l’évidence, à Léon Blum. Mais il constitue en effet une exception… jusqu’à l’avènement de la Ve République. ↩
    15. Les avocats ont représenté près de la moitié des ministres de la IIIe, d’où le surnom parfois accolé au régime de « République des avocats ». ↩
    16. La situation du général de Gaulle est également singulière. ↩
    17. En 2025, la situation demeure la même que celle décrite par l’auteur. La proportion de hauts fonctionnaires parmi les membres du gouvernement, les députés, les grands exécutifs locaux (et notamment les conseils régionaux) étant toujours aussi considérable, et dans des proportions probablement très proches de celles observées par l’auteur. ↩
    18. 11 % de députés issus des grands corps en moyenne sous la Ve République, à mettre au regard du très petit nombre de ces agents. ↩
    19. En 1995, un maire sur dix d’une ville de plus de 200 000 habitants est un haut fonctionnaire, 8 % pour les villes de plus de 100 000 habitants. Près d’un quart des présidents de Région sont issus de l’ENA. ↩
    20. Le tiers des fonctions les plus importantes dans les principaux partis politiques français (à l’époque, le PS, le RPR et l’UDF) est exercée par des hauts fonctionnaires. ↩
    21. Jusqu’à la loi du 30 novembre 1875, le cumul entre les fonctions de député et d’agent public était commun. ↩
    22. Dans l’entreprise, dans l’administration, mais aussi dans la politique puisqu’au delà des questions statutaires, les cadres supérieurs représentant 90 % des membres du gouvernement et 55 % des députés, alors qu’ils ne constituent que 7 % de la population active. ↩
    23. Le fonctionnaire n’a pas à démissionner, il retrouve donc automatiquement son poste ou une fonction similaire. Soit l’exact inverse de l’élu issu du secteur privé. ↩
    24. Fréquenter activement des élus favorise le passage à la vie politique. ↩
    25. Fréquenter des élus implique de « prendre parti ». ↩
    26. Le haut-fonctionnaire étant parfois jugé plus responsable, mieux formé et apte. ↩
    27. Aujourd’hui, il existe une disponibilité pour fonction élective et il n’est plus possible d’être détaché. Toutefois, pour l’auteur, la question est plus fondamentale encore : est-ce normal de tolérer une confusion entre l’exercice professionnel de fonction administrative et politique, voire de le favoriser ? ↩
    28. Ce qui implique de restreindre les emplois à la décision du gouvernement. ↩
  • Comptes Publics : « En Finir Avec le N’importe Quoi (Qu’il En Coûte) » ? De Guillaume Hannezo

    Comptes Publics : « En Finir Avec le N’importe Quoi (Qu’il En Coûte) » ? De Guillaume Hannezo

    Temps de lecture : 17 minutes.

    Dans Comptes publics : en finir avec le n’importe quoi (qu’il en coûte), Guillaume Hannezo (de la Fondation Jean Jaurès) développe une thèse centrale : la France est entrée dans une crise budgétaire structurelle d’une ampleur inédite sous la Ve République.

    L’auteur formule son point de vue de manière claire et argumentée sur la situation française et s’inquiète de l’absence de prise en compte de cette réalité budgétaire par une partie substantielle des forces politiques françaises.

    Outre les constats, l’auteur propose d’écarter plusieurs idées reçues sur la manière de conduire le désendettement français. En effet, il évalue le quantum d’économies nécessaires à la stabilisation de la dette à un minimum de cent milliards d’euros. Pour atteindre cette cible, il dresse des pistes supposant un changement radical du paradigme politique français :

    • La diminution des retraites versées (notamment aux plus aisées) et
    • Une augmentation généralisée et importante de la fiscalité des ménages.

    L’Explosion des Dépenses et des Déficits Depuis 2010

    Des Déficits Budgétaires d’une Ampleur Historique

    L’un des premiers constats de l’auteur consiste à relativiser les précédents historiques régulièrement invoqués dans le débat public. L’augmentation des dépenses publiques décidée en 1981 sous François Mitterrand est restée dans les mémoires comme un « festival de dépenses ».

    Or, selon Guillaume Hannezo, la relance du programme commun de 1981 ne représentait qu’environ 2 % du PIB, partiellement compensée par une hausse de 0,7 % des recettes publiques.

    À titre de comparaison, de 2017 à 2024, près de 63 milliards d’euros de recettes annuelles ont été supprimés sous la présidence d’Emmanuel Macron, pour un total de près de 3 % du PIB.

    Ce point (la forte baisse des prélèvements obligatoires depuis 2018) est bien visible dans le graphique ci-dessus, issu du rapport de la Cour des comptes de février 2026 sur la situation des finances publiques.
    Ce point (la forte baisse des prélèvements obligatoires depuis 2018) est bien visible dans le graphique ci-dessus, issu du rapport de la Cour des comptes de février 2026 sur la situation des finances publiques.

    Par ailleurs, en termes de déficit, la situation économique était nettement plus favorable en 1983 qu’elle ne l’est aujourd’hui1 :

    • La politique socialiste de 1981 a provoqué un dérapage du déficit de 2,4 points de PIB, passant de 0,4 % de déficit en 1981 à 2,8 % en 1983 – le déficit en étant stabilisé à compter de 1983.
    • Les mandats d’Emmanuel Macron (de 2017 à 2025) ont conduit le déficit de 2,3 % du PIB en 2018 à 5,8 % en 2024, soit un dérapage de 3,5 points, sans perspective de stabilisation2.

    À cet égard, l’auteur insiste sur le fait que les dépenses liées à la covid-19 étaient conjoncturelles et ne figurent plus dans les comptes publics de 2024 et 2025. Le déséquilibre budgétaire actuel ne s’explique pas par la crise sanitaire3.

    « Bref, en “taille de relance”, ou “taille de dérapage”, et hors covid, Emmanuel Macron a fait plus que François Mitterrand en 1981. »

    Déficits publics et crises (en gris)
    Déficits publics et crises (en gris)

    Cette situation budgétaire est liée essentiellement à trois raisons :

    1. Le vieillissement de la société, ce qui implique des dépenses de retraites et de santé très élevée (près de la moitié des dépenses totales) ;
    2. Une baisse des impôts inédite depuis 2018 ;
    3. Enfin, une augmentation de la dépense publique, de 56,4 % en 2018 à 57,2 % en 2024.

    La Diminution de la Contrainte Budgétaire Avec l’Arrimage en Zone Euro

    Pour Guillaume Hannezo, cette dérive des comptes publics s’explique principalement par l’intégration monétaire européenne.

    La création de l’euro a temporairement allégé la contrainte extérieure pesant sur les États européens, en permettant des politiques budgétaires divergentes sans sanction immédiate des marchés4.

    Dans ce contexte, les gouvernements successifs auraient progressivement intégré l’idée selon laquelle la dette publique pouvait croître sans conséquence réelle. Les mesures budgétaires récentes dépasseraient ainsi très largement les précédents historiques :

    • la réforme des 35 heures en 1998 a représenté un coût d’environ 1 % du PIB ;
    • la loi TEPA5 de 2007, un coût d’environ 0,6 % ;
    • le CICE6 de 2012, 0,9 % ;
    • tandis que les seuls allègements fiscaux sous Emmanuel Macron représenteraient près de 3 % du PIB.

    La Fuite en Avant des Partis Politiques

    Malgré une situation économique morose, qui plus est avec des déficits à plus de 5 % du PIB7, les programmes politiques populistes proposent un catalogue de dépenses inédit en période de paix8 :

    • La NUPES promettait environ 300 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit près de 12 % du PIB, en 2022 ;
    • Le Nouveau Front populaire proposait, en 2024, une relance à 6 % du PIB, alors même que le déficit public atteignait déjà un niveau historiquement élevé hors crise économique mondiale ;
    • Le Rassemblement national, au même moment, présentait un programme représentant environ 100 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit 4 % du PIB.

    L’auteur s’étonne de cette surenchère budgétaire qui ne semble pourtant pas produire d’efficacité électorale. En effet, en dépit de dépenses publiques en augmentation et de baisses d’impôts inédites sur la période récente, seul un français sur cinq a une opinion favorable d’Emmanuel Macron depuis 20249.

    Malgré la baisse des prélèvements obligatoires (graphique précité de la Cour des comptes), les années Macron sont marquées par un haut niveau de dépenses publiques. Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.
    Malgré la baisse des prélèvements obligatoires (graphique précité de la Cour des comptes), les années Macron sont marquées par un haut niveau de dépenses publiques. Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

    Une Société Redistributive Devenue Illisible

    L’auteur explique le manque d’effet de la dépense publique dans l’opinion à la complexification extrême de la société redistributive française10. Selon lui, plus personne ne sait réellement qui contribue et qui bénéficie du système.

    Chaque catégorie sociale aurait désormais le sentiment d’être perdante :

    • Les classes moyennes se considèrent trop taxées ;
    • Les retraités estiment avoir cotisé toute leur vie ;
    • Les propriétaires ne se perçoivent pas comme riches malgré la valorisation de leur patrimoine ;
    • Les actifs considèrent financer un système dont ils bénéficieront moins demain.

    Dans ce cadre, les discours politiques en appellent constamment à des figures abstraites — le milliardaire, la grande entreprise, le fraudeur — afin d’éviter d’assumer le coût réel du modèle social.

    Pour l’auteur, cette logique relève d’une défaite idéologique des partis de gouvernement : l’achat de voix par la dépense publique se serait progressivement substitué à toute doctrine cohérente.

    L’Endettement Français Constitue Désormais un Risque Majeur

    Une Divergence Croissante Avec l’Allemagne

    L’auteur rappelle que la progression de la dette française était comparable à celle allemande jusqu’à une période récente. Durant les années 1990 et 2000, le niveau de dette publique française demeurait relativement proche de celui de l’Allemagne — en rappelant que l’Allemagne était confrontée, sur la période, au coût considérable de la réunification.

    Le décrochage intervient à partir des années 2010. L’écart entre les deux économies traduisant désormais des divergences structurelles profondes.

    Par ailleurs, si un endettement n’est pas mauvais en soi11, il convient de rappeler que la dette française finance principalement des dépenses sociales et non des investissements productifs.

    La dette ne prépare pas la croissance future, mais sert à maintenir artificiellement le niveau de vie des français.

    Avec la fin des politiques monétaires ultra-accommodantes de la Banque centrale européenne, la question du coût de la dette redevient centrale, compte tenu d’un coût réel de plus en plus élevé12.

    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.
    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

    À très court terme, la charge de la dette va devenir le premier poste budgétaire de l’État.

    La charge des intérêts atteindrait environ 55 milliards d’euros en 202513, devenant ainsi le deuxième poste budgétaire de l’État derrière l’Éducation nationale.

    L’auteur souligne que la période de taux extrêmement faibles n’a pas été utilisée pour désendetter la France. Au contraire, la dette a continué d’augmenter fortement.

    Or, à mesure que les anciennes obligations arrivent à maturité, elles sont refinancées à des taux nettement supérieurs. Avec un taux moyen de financement estimé à 3,5 %, les 3 400 milliards d’euros de dette française pourraient à terme représenter près de 120 milliards d’euros de charges d’intérêts annuelles.

    Une Dégradation Progressive de la Signature Française

    La France fait face à une augmentation progressive de la charge de sa dette, alors même qu’elle ne parvient plus depuis 1979 à équilibrer ses comptes publics. Il s’ensuit une forme d’asphyxie progressive de l’économie.

    En conséquence, les marchés financiers commencent déjà à intégrer un risque spécifique français. De 2018 à 2025, l’écart de taux avec l’Allemagne est passé d’environ 30 points de base à 70 ou 80 points.

    Dans le même temps, l’écart de financement avec l’Italie est totalement résorbé.

    « La France paie maintenant sa dette plus cher que l’Espagne, la Grèce, le Portugal et l’Italie. »

    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.
    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

    Pour Guillaume Hannezo, cette évolution est extrêmement inquiétante. Dans une union monétaire, un écart de taux durable avec l’Allemagne signifie que les investisseurs considèrent désormais la dette française comme sensiblement plus risquée.

    L’auteur évoque explicitement le risque d’une nouvelle crise européenne des dettes souveraines dont la France serait cette fois l’épicentre.

    La situation est à ce point exceptionnelle que certaines grandes entreprises françaises, pourtant en concurrence permanente sur les marchés mondiaux, empruntent à des taux inférieurs à ceux de l’État français.

    La France conjugue ainsi un solde budgétaire très dégradé et la troisième dette la plus importante de l’UE derrière l’Italie et la Grèce - tous deux en excédents primaires. Source : Bulletin économique n° 2 de 2026 de la Banque centrale européenne.
    La France conjugue ainsi un solde budgétaire très dégradé et la troisième dette la plus importante de l’UE derrière l’Italie et la Grèce – tous deux en excédents primaires. Source : Bulletin économique n° 2 de 2026 de la Banque centrale européenne.

    Un Ajustement Budgétaire Historique de 100 à 120 Milliards d’Euros

    Un Objectif de Stabilisation de la Dette

    Selon l’auteur, le retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB nécessite un effort minimal d’environ 85 milliards d’euros.

    Mais, ce montant doit être majoré, car il ne prend pas en compte :

    • La hausse future du coût de la dette ;
    • Le vieillissement démographique ;
    • Les effets récessifs des mesures de redressement.

    L’objectif retenu par Guillaume Hannezo serait donc plus ambitieux : dégager de 100 à 120 milliards d’euros afin de stabiliser la dynamique de dette.

    L’auteur insiste sur un point essentiel : cet objectif ne vise pas à réduire le stock de dette.

    « (Cet objectif) se limite à arrêter la spirale, pour que la dette n’augmente pas plus vite que la richesse nationale. »

    Le raisonnement repose sur une hypothèse de financement à 3,5 %, une inflation à 2 % et une croissance économique de 1,5 %14.

    Un Changement Radical de Paradigme Politique

    Pour l’auteur, un tel ajustement supposerait un véritable « changement d’univers », « l’effet de la comète sur une population de dinosaures ».

    Depuis plusieurs décennies, la vie politique française fonctionne sur une logique de soutien permanent du pouvoir d’achat par l’endettement public. Le nouveau paradigme induit par le décrochage budgétaire français implique au contraire le sur-financement de l’État français (l’excédent primaire).

    L’auteur prend ici l’exemple sur des économies en excédent primaire sur les exercices récents, comme la Grèce, mais surtout l’Italie :

    Guillaume Hannezo oppose ici symboliquement un modèle « keynésien15 » à un modèle « kennedyen » :

    « Ne te demande pas ce que l’État peut payer pour toi, mais demande-toi ce que tu peux payer pour l’État16. »

    Photo de Florida Memorysur Unsplash.
    Photo de Florida Memorysur Unsplash.

    L’ajustement envisagé représenterait environ 4 000 euros d’effort annuel par foyer fiscal, soit une baisse de 6 à 7 % du revenu disponible.

    Etant tenu compte de besoins essentiels et nouveaux de la France sur les prochaines décennies :

    • Hausse des dépenses militaires,
    • Besoins continus s’agissant des dépenses de santé (que l’auteur juge très peu pilotables, notamment sur les affections de longue durée),
    • Besoins éducatifs de la population dans un contexte de compétition élevée sur les marchés internationaux.

    Le Dernier Plan de Rigueur Français Date de 1958

    L’auteur rappelle que le dernier effort budgétaire d’ampleur comparable remonte au plan Pinay de 1958 à 1962.

    Antoine Pinay, qui sera le dernier ministre des l’économie et des finances de la IVe et le premier de la Ve. Il restera associé au nouveau franc, « le franc Pinay ». Source : Le Progrès.
    Antoine Pinay, qui sera le dernier ministre des l’économie et des finances de la IVe et le premier de la Ve. Il restera associé au nouveau franc, « le franc Pinay ». Source : Le Progrès.

    Celui-ci réduisit le déficit d’environ 4 à 5 % du PIB en 1958 à 0,5 % en quelques années grâce à :

    • Une forte hausse de la fiscalité, directe (dont des augmentations pour les hauts revenus et les entreprises) et indirecte (TVA) ;
    • Une désindexation des prestations ;
    • Un gel des recrutements publics et la désindexation du point d’indice.

    Il convient toutefois de rappeler que l’inflation sur la période est de près de 7 % par an, ce qui a facilité grandement l’ajustement budgétaire.

    L’auteur en tire plusieurs enseignements :

    • Les redressements budgétaires importants supposent toujours une rupture politique forte ;
    • Ils reposent principalement sur des mesures générales et massives ;
    • Ils impliquent nécessairement une baisse du niveau de vie ;
    • Les ajustements reposent d’abord sur la fiscalité.

    Les Illusions du Débat Public Français

    Le Mythe du « Train de Vie de l’État »

    L’auteur considère que le débat public se nourrit largement de « rhétoriques sur l’accessoire », qui alimente une forme de déni collectif.

    Le discours sur le « train de vie de l’État » serait selon lui profondément incohérent. Les Français réclameraient simultanément davantage de sécurité, de soins, de retraites et de protection sociale tout en dénonçant abstraitement les dépenses publiques.

    On cherche depuis des années à couper l’État de toute réalité, comme s’il s’agissait d’une entité abstraite qui prenait l’argent des français et disposerait d’une forme de trésor caché.

    Or, la structure des dépenses publiques françaises montrerait que l’essentiel des écarts avec les pays voisins provient des dépenses sociales :

    • Retraites ;
    • Santé ;
    • Chômage ;
    • Prestations familiales.
    Source : Usages de l’argent public : les dépenses publiques par fonction en 2024, INSEE, Première n°2093, 5 février 2026.
    Source : Usages de l’argent public : les dépenses publiques par fonction en 2024, INSEE, Première n°2093, 5 février 2026.

    La quasi-totalité de l’écart de dépenses publiques vient de nos dépenses sociales et tout particulièrement des retraites et de la santé, tandis que la part des dépenses de fonctionnement de l’État diminue relativement dans le PIB17.

    Le Mirage des Économies Massives sur la Fonction Publique

    Guillaume Hannezo juge largement fantaisistes les estimations consistant à promettre des dizaines de milliards d’euros d’économies par réduction du nombre de fonctionnaires ou simplification administrative.

    Le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, en incluant l’État et les collectivités territoriales18, ne représenterait qu’environ 800 millions d’euros d’économies — contre une cible de 100 milliards d’euros.

    L’auteur insiste également sur le faible coût moyen des jeunes agents publics, notamment dans la fonction publique territoriale19.

    Par ailleurs, ces politiques posent beaucoup de questions :

    • Les coupes dans les services publics sont-elles soutenables ? L’exemple québécois montre que les réductions brutales d’effectifs ont conduit à des réembauches ultérieures et à des difficultés dans la continuité du service20 ;
    • Le privé est-il spontanément plus efficace que le service public ? L’exemple de l’assurance santé permet d’en douter : les mutuelles présentent 8 milliards d’euros de charges contre 6,7 milliards d’euros pour l’ensemble du système de financement public21, alors que leur part financière est très réduite et qu’elles ne sont pas exposées aux charges de service public (carte vitale, lutte contre la fraude, conventionnements nationaux…) ;
    • Quand bien même le privé serait-il plus efficace, pourquoi cela serait utile de privatiser ? Même en supposant d’importants gains de productivité, la marge moyenne du secteur privé est de 10 %22, pour une dépense qui demeurera in fine à la charge de l’usager.

    Ces questions n’excluent toutefois pas une analyse des politiques publiques devenues obsolètes (ne nécessitant plus d’action publique) ou inopérantes.

    Le Discours sur « les Cadeaux aux Entreprises »

    L’auteur précise d’abord que les politiques de baisse de charges et de soutien aux entreprises ont accompagné :

    • Une baisse du chômage ;
    • Une hausse de l’investissement ;
    • Une amélioration de l’attractivité française.

    Mais, il refuse l’idée selon laquelle ces politiques s’autofinanceraient totalement.

    Pour autant, il critique aussi les analyses présentant les aides aux entreprises comme un « trésor caché » facilement récupérable.

    Le résultat net après impôts des entreprises françaises soumises à l’impôt sur les sociétés atteignait environ 112 milliards d’euros en 2023. Dans ces conditions, récupérer brutalement 50 milliards d’aides reviendrait mécaniquement à déstabiliser l’investissement, l’emploi et les salaires.

    L’auteur rappelle également que les allègements de cotisations sociales constituent des aides aux entreprises, mais également un soutien indirect à l’emploi et aux rémunérations.

     « Restons logiques : comment les entreprises pourraient-elles “profiter” de 200 ou 250 milliards d’euros d’aides publiques si elles ne font que 110 milliards d’euros de résultat ? Et quelle est la proposition pratique pour reprendre 200 milliards d’euros d’aides sur ces 100 milliards d’euros de résultats ? »

    La taxation des entreprises du CAC 40 n’est pas davantage opérante, les 2/3 de leurs profits étant réalisés à l’étranger, donc taxés à l’étranger dans le cadre des 140 conventions fiscales bilatérales et multilatérales signées par la France23.

    L’Argument Selon Lequel « il Suffit de Travailler Plus »

    Le report de l’âge de départ à la retraite constitue, selon l’auteur, une mesure structurellement nécessaire. Tous les pays européens y recourent afin d’améliorer le ratio entre cotisants et retraités.

    Cependant, les gains budgétaires à court terme demeureraient relativement limités24.

    Même un allongement significatif de la durée de cotisation ne produirait qu’environ 8 milliards d’euros d’économies d’ici à 2032, selon la Cour des comptes.

    La suppression de deux jours fériés n’aurait représenté qu’environ 4 milliards d’euros.

    « Le “travailler plus”, à solde migratoire inchangé, poussé dans tous ses retranchements par un gouvernement qui y investirait un fort capital politique, peut contribuer pour 5 à 10 % à la résolution de l’impasse. C’est une contribution appréciable, mais pas décisive. »

    Les Limites du « il Suffit de Taxer Les Riches »

    L’auteur considère qu’il est historiquement et moralement légitime de taxer davantage les patrimoines les plus élevés, tout particulièrement en période de crise budgétaire où les plus précaires souffrent davantage.

    Il évoque notamment quelques pistes budgétaires :

    • L’imposition des plus-values latentes ;
    • La réforme du pacte Dutreil ;
    • Le rétablissement d’un ISF élargi ;
    • Une taxation temporaire des très hauts revenus.

    Toutefois, en allant aux limites constitutionnelles et économiques, ces mesures ne produiraient au mieux que de 10 à 15 milliards d’euros de recettes supplémentaires.

    Les très hauts patrimoines sont par ailleurs très concentrés et fortement mobiles à l’échelle internationale. Les travaux, notamment de Gabriel Zucman, sont donc très théoriques25.

    Une Réduction Durable du Pouvoir d’Achat Comme Horizon Politique

    Pourquoi la France n’est pas Encore en Crise Ouverte

    L’auteur souligne le paradoxe français : malgré des finances publiques très dégradées, la France ne subit pas encore de crise comparable à celle de la Grèce.

    Plusieurs facteurs expliqueraient cette situation :

    • Personne ne souhaite un défaut français qui provoquerait une crise mondiale (un choc quinze fois supérieur à la crise grecque) ;
    • La sortie de l’euro est pratiquement impossible pour la France, compte tenu de l’importance de sa monnaie et du niveau de structuration de l’euro ;
    • Les partenaires européens26 et la BCE demeurent implicitement garants du système ;
    • L’économie française conserve des fondamentaux importants : une économie diversifiée, une balance des comptes internationaux équilibrée (les français sont très investis à l’international), une épargne des ménages très abondante et un État fonctionnel, peu corrompu.

    Toutefois, cette relative protection pourrait conduire à une forme d’illusion collective sur la gravité réelle de la situation.

    Les Retraites Comme Principal Gisement d’Ajustement

    Pour Guillaume Hannezo, la plus grande difficulté dans une politique d’ajustement budgétaire est l’effet multiplicateur de la dépense publique.

    En conséquence, il convient de proposer un ajustement :

    • Brutal, pour qu’il soit crédible et
    • Avec le moindre effet multiplicateur, donc en priorisant les poches d’épargnes pour éviter toute récession grave.

    Partant de ce constat, le principal levier budgétaire résiderait dans les retraites.

    La France consacre, en effet, 14,7 % de son PIB aux pensions, contre 12,3 % en moyenne dans l’Union européenne (11,6 % en Allemagne et 15 % pour l’Italie — le plus haut niveau).

    Le problème du financement des retraites ne vient pas de l’âge de départ, mais surtout du niveau de remplacement particulièrement élevé des pensions françaises : 72 % en France contre 61 % en moyenne dans l’OCDE.

    Selon l’auteur, cette générosité expliquerait que les retraités disposent en moyenne d’un niveau de vie comparable, voire supérieur, à celui des actifs.

    L’analyse des comportements d’épargne constitue pour lui un indicateur essentiel : le taux d’épargne continuerait d’augmenter après la retraite jusqu’à atteindre environ 25 % des revenus au-delà de 75 ans.

    « Si le revenu public adossé à une catégorie d’inactifs est non utilisé pour un quart, c’est qu’il est très supérieur aux besoins. »

     « Retraçons donc la boucle dans son intégralité : les retraites sont le premier poste de dépenses publiques ; la France s’endette de 3 à 4 points de PIB de plus que ses voisins (…) dont 2 à 3 viennent de ce qu’elle a choisi de verser des retraites assurant à leurs bénéficiaires un niveau de vie en moyenne égal ou supérieur (selon les conventions de calcul) à celui des actifs. »

    Ensuite, comme cette sur-épargne est concentrée chez les retraités aisés : « À travers le déficit budgétaire, tous les actifs de la génération suivante s’endettent pour un profit que recevront… les héritiers des classes bourgeoises. »

    Les Mesures Envisagées par l’Auteur

    Plusieurs pistes sont évoquées :

    • Désindexation partielle des retraites à partir d’un seuil moyen ;
    • Suppression de l’abattement fiscal des retraités pour frais professionnels ;
    • Hausse de la CSG ;
    • Modulation du reste à charge des dépenses de santé en fonction des revenus (les retraités étant les premiers consommateurs de soins) ;
    • Avance sur héritage pour financer la dépendance ;
    • Suppression du privilège fiscal sur l’assurance-vie ;
    • Taxation ou réduction des pensions les plus élevées.

    Selon l’auteur, réduire de moitié l’épargne des retraités dégagerait environ 40 milliards d’euros.

    Une Hausse Massive des Impôts à Base Large

    Le second grand levier résiderait dans l’augmentation des impôts à base large.

    On ne peut pas choisir de socialiser beaucoup les dépenses de retraite, de santé, d’éducation… et ne pas avoir la pression fiscale correspondante.

    À cet égard, l’impôt le plus large et anormalement bas au regard de nos voisins présentant un niveau de dépenses publiques similaires est la TVA.

    La TVA est particulièrement intéressante pour l’auteur27 :

    • Impôt à rendement élevé ;
    • Fiscalité difficilement contournable ;
    • Faible impact sur la compétitivité extérieure ;
    • Taxation également des importations.

    Avec un rendement de 7 à 10 milliards d’euros par point, une hausse de 3 à 5 points de TVA dégagerait plusieurs dizaines de milliards d’euros.

    La CSG constituerait aussi une option avec un rendement estimé de 14 à 15 milliards d’euros par point.

    Les Français Savent cet Ajustement Inéluctable

    L’auteur, en conclusion, évoque le fait que depuis la crise de la covid-19, le taux d’épargne des ménages continue d’augmenter. Il atteignait plus de 18,5 % des revenus sur 2025. Pour Guillaume Hannezo, cette hausse ne traduit pas une prospérité rassurante, mais une inquiétude croissante des ménages face à un avenir perçu comme instable.

    Source : Banque de France, Épargne des ménages au Q3 2025
    Source : Banque de France, Épargne des ménages au Q3 2025

    Cette situation témoigne d’une forme de réalisme inquiet des français, conscient que la situation n’est pas tenable et que demain sera plus dur qu’aujourd’hui.

    Apparté : Un manque notable dans l’étude de l’auteur, l’absence de toute référence à la politique monétaire, pourtant essentielle dans le traitement à venir des crises d’endettement.

    1. L’auteur compare toutefois des situations très divergentes, avec une croissance économique française encore relativement forte sur la période et, surtout, une inflation très élevée, favorable au désendettement. Par ailleurs, la conjoncture économique mondiale se révèle très favorable à compter de 1983, ce qui bénéficiera à la France comme aux autres pays occidentaux. ↩
    2. Si le déficit est en net recul, à 5,1 % du PIB sur 2025, il se stabiliserait à 5 % sur 2026, soit un niveau très problématique compte tenu des coûts d’emprunts et de l’absence d’amélioration notable de la balance des paiements. ↩
    3. Ce qui est différent s’agissant du stock (de la dette), dont une partie est en effet attribuable à la période 2020-2023. ↩
    4. La France a régulièrement été confrontée à des crises monétaires, dont celle intervenue en 1983 et obligeant l’État à abandonner sa politique budgétaire expansionniste. Ainsi, le Royaume-Uni, dans une situation pourtant plus favorable (moins de dette, moins de déficit, moins de chômage) a été lourdement sanctionné sur les marchés financiers lors de la tentative de baisse radicale de la fiscalité menée par le gouvernement de Liz Truss en 2022. ↩
    5. Loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007, dont la principale mesure était la défiscalisation et la réduction des cotisations sociales applicables aux heures supplémentaires (« travaillez plus, pour gagnez plus »), auxquelles s’ajoutaient d’autres mesures de réductions des prélèvements fiscaux (notamment sur les plus riches). ↩
    6. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, qui figurait dans le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi de 2012, visait à réduire la pression fiscale sur les entreprises de l’ordre de 20 milliards d’euros. ↩
    7. Dans la pensée Keynésienne, le déficit public peut permettre d’initier une relance économique, or la croissance française est atone, de seulement 0,9 % en 2025. ↩
    8. Sont évoqués par l’auteur les programmes présentés lors des élections présidentielles de 2022 ou des élections législatives de 2024. ↩
    9. Soit avant le dérapage des comptes publics de mai-juin 2024. Le cinquième d’opinion favorable semble désormais être le socle de popularité du chef de l’État. ↩
    10. On pourrait ajouter les dépenses masquées : la santé, l’éducation, la défense, la sécurité, la justice, ainsi que toutes les aides publiques et notamment socio-fiscales. L’exemple topique est celui de « l’aide à la pompe » financée par l’État en 2022 et absolument invisible par le consommateur. ↩
    11. La politique austéritaire allemande en présence de taux réels négatifs demeure, par exemple, un mystère. ↩
    12. L’auteur rappelle que les États sont présumés immortels et qu’ils peuvent faire rouler leur dette — ne jamais rembourser le principal. Toutefois, le sujet n’est pas le stock, mais le financement du flux (évoqué ci-après). Comment faire face à des augmentations de charges d’intérêts aussi élevées dans une économie vieillissante et sans croissance ? ↩
    13. Charges réévaluées par la Cour des comptes en février 2026 à 64,9 milliards d’euros. ↩
    14. Objectif de croissance économique qui ne sera probablement pas atteint sur 2026 et 2027. ↩
    15. Étant rappelé que dans le modèle de John Maynard Keynes, le déficit budgétaire est conjoncturel et lié à une atonie de l’économie intérieure. ↩
    16. Discours inaugural de John Fitzgerald Kennedy, prononcé le vendredi 20 janvier 1961. ↩
    17. L’État se paupérise à mesure que la sphère sociale progresse dans la structure de dépenses. ↩
    18. Une économie de personnels dans la santé est évidemment totalement illusoire. ↩
    19. 21 000 euros par an en moyenne, soit sensiblement le même montant que la pension moyenne annuelle de retraite (18 000 euros). ↩
    20. Il sera intéressant de suivre l’exemple du « DOGE » américain sur l’exercice 2025. ↩
    21. Confer la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale d’assurance maladie. ↩
    22. Par ailleurs, en situation de monopole, le secteur privé n’a aucun intérêt à baisser sa marge. ↩
    23. L’auteur rappelle également que ces entreprises sont pour une large partie d’entre elles détenues par des actionnaires étrangers. Il reviendrait à ces derniers de tirer les conclusions d’un siège social aussi coûteux. ↩
    24. Pour ne pas dire négatif tant la politique consiste le plus souvent à faire des « cadeaux » avant de mettre en oeuvre ensuite les mesures difficiles. ↩
    25. Cependant les taxations de grandes fortunes se multiplient, notamment aux États-Unis avec les État de Californie, Washington ou à New York. ↩
    26. Concrètement, en cas de crise, il reviendrait à l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et les Pays-Bas de conduire la politique de désendettement français. ↩
    27. À condition toutefois d’augmenter à proportion les taux réduits et super réduits, ainsi que d’analyser ses effets en dynamique : compte tenu de l’évolution des minimas sociaux et des prestations sociales. L’auteur en appelle donc à une vraie baisse du pouvoir d’achat des ménages. Il n’évoque pas, par ailleurs, les risques de fraudes. ↩